“地方政府公司化”反思

9月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，嚴(yán)肅處理鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地建設(shè)龍子湖高校園區(qū)問(wèn)題。會(huì)議決定，對(duì)河南省人民政府予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)成其向國(guó)務(wù)院作出深刻檢查，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人員作出嚴(yán)肅處理。而在一個(gè)月前，對(duì)內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的自治區(qū)人民政府主席楊晶，副主席岳福洪、趙雙連剛剛向國(guó)務(wù)院作出書面檢查。

短短一個(gè)月時(shí)間內(nèi)的兩起通報(bào)，直指省、區(qū)人民政府的省級(jí)干部，這種行政問(wèn)責(zé)和行政處罰的力度，在中國(guó)行政史上是罕見(jiàn)的。國(guó)務(wù)院的兩起通報(bào)體現(xiàn)了中央政府的權(quán)威，不僅對(duì)地方政府具有警示作用，同時(shí)引發(fā)了全社會(huì)對(duì)“地方政府公司化”傾向的警覺(jué)與反思。

何謂地方政府公司化

“地方政府公司化”是對(duì)地方政府在市場(chǎng)條件下的行為和角色的形象化描述。目前，一些地方政府完全違背了它應(yīng)該具有的職能，而把自己變成一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。地方政府集中表現(xiàn)為片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是把財(cái)政收入視為最高動(dòng)力，GDP成為“公司”的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入成為“公司”的利潤(rùn)，地方政府變成了市場(chǎng)中單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司，地方政府領(lǐng)導(dǎo)則猶如董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，其“政績(jī)”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化，而忽略了政府的社會(huì)責(zé)任。

無(wú)論是一些地方政府為了局部利益，做出違規(guī)違法的事；還是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，把負(fù)的外部性推給社會(huì)，以及地方政府對(duì)招商引資工作、微觀經(jīng)濟(jì)行為的高度介入，都是地方政府公司化傾向的典型表現(xiàn)。而各地片面經(jīng)營(yíng)城市，想盡辦法獲取土地出讓金的行為尤其需要引起高度警覺(jué)。

上世紀(jì)80年代后期，中國(guó)改革的重點(diǎn)已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，1992年中國(guó)進(jìn)行土地要素和資金要素的體制改革，真正開啟了城市化進(jìn)程，中國(guó)進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)時(shí)代。許多地方政府希望創(chuàng)造好的政績(jī)，鮮明地打出了“經(jīng)營(yíng)城市”的口號(hào)，大規(guī)模進(jìn)行城市改造。到2000年，中國(guó)設(shè)市城市從1980年223個(gè)增加到663個(gè)，出現(xiàn)了東南沿海經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角、珠三角、京津環(huán)渤海城市群，近年來(lái)增長(zhǎng)速度還在加快。

城市建設(shè)需要的大量資金從哪里來(lái)？單靠財(cái)政收入不行，一般是兩個(gè)途徑：一是土地出讓金的獲取；二是國(guó)有企業(yè)私有化的出讓金獲取。土地出讓金的獲取也有兩條線路，一是城市商業(yè)開發(fā)土地出讓金的獲??；二是工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)土地出讓金的獲取。這些年城市日新月異，離不開這兩方面資金。根據(jù)專家的研究，僅涉及農(nóng)民土地的圈占補(bǔ)償一項(xiàng)，估計(jì)就有4萬(wàn)億的缺口。就是說(shuō)，政府從“管理城市”走向“政府公司化”的另一端，至少有4萬(wàn)億的資金本來(lái)應(yīng)該給農(nóng)民補(bǔ)償，卻被地方政府用于城市建設(shè)了。因此，有人總結(jié)說(shuō)“中國(guó)的城市像歐洲，中國(guó)的農(nóng)村像非洲”。城市的繁榮讓農(nóng)民再一次付出了犧牲，城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)割裂式發(fā)展的問(wèn)題充分暴露出來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距越來(lái)越大。

制度基礎(chǔ)是什么

地方政府公司化傾向的成因固然復(fù)雜，政府的宏觀政策和行政體制也有需要檢討的地方。

20世紀(jì)90年代，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府出臺(tái)了財(cái)政包干體制、分灶吃飯和擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的若干政策。為了增加財(cái)政收入，加上擁有自然資源、土地以及對(duì)銀行的初始行政權(quán)，使地方政府缺乏約束力。這對(duì)掌握著權(quán)力的官員來(lái)說(shuō)也是投機(jī)獲利的最佳時(shí)機(jī)，當(dāng)這種借機(jī)獲利成為普遍性后，必然導(dǎo)致政府部門分權(quán)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以及權(quán)力的設(shè)租、尋租行為的普遍性，而市場(chǎng)分割、地區(qū)封鎖、行政逐利、重復(fù)建設(shè)、貪污腐化，只是其表現(xiàn)而已。傳統(tǒng)計(jì)劃體制的弊端和最后堡壘還很頑固，公共管理和公共服務(wù)中某些團(tuán)體、區(qū)域利益在某些領(lǐng)域、某些行業(yè)、某些部門仍有一定的市場(chǎng)，已成為改革發(fā)展的阻力，需要地方政府按照中央政府的要求，把經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的配套改革放到更重要的位置上。

當(dāng)某些領(lǐng)域行政權(quán)力成為資源配置的主體，行政管理集團(tuán)不可避免地通過(guò)權(quán)力實(shí)現(xiàn)自身收益的最大化。一旦公共性的行政管理被企業(yè)化功能替代，則意味著各種方式收益權(quán)的“合法性”。某些部門和行業(yè)憑借壟斷、半壟斷的資源或上游產(chǎn)品，獲取不正當(dāng)?shù)母哳~利潤(rùn)，少部分人參與分享。具有國(guó)有資本的支配權(quán)的官員通過(guò)和企業(yè)家的合謀來(lái)侵占國(guó)有資產(chǎn)，使企業(yè)家的不當(dāng)?shù)美蔀楹戏ㄐ允杖耄姓賳T也通過(guò)暗箱操作借機(jī)獲利。而維持社會(huì)秩序的警察將罰款變成創(chuàng)收的工具，安全部門不是去進(jìn)行安全設(shè)施的檢查而是靠蓋章變成創(chuàng)收的工具。醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)都“水漲船高”。其結(jié)果只能是弱勢(shì)群體權(quán)益被剝奪，中央政府的政策文件成為一紙空文。

而原有的地方政府考評(píng)機(jī)制偏重于經(jīng)濟(jì)總量，新的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系還沒(méi)有真正建立起來(lái)。中央政府必須與各級(jí)地方政府達(dá)成多項(xiàng)“委托─代理合同”，內(nèi)容包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、完善社會(huì)保障、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小收入差距、提高自主創(chuàng)新能力等。其中GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等增長(zhǎng)比較容易評(píng)價(jià)，只要通過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)就可以完成，涉及的監(jiān)督成本最低。相比之下，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的監(jiān)督則要困難得多，因?yàn)檫@些發(fā)展目標(biāo)大多是隱性的，無(wú)法通過(guò)直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)它們的考核勢(shì)必要涉及到大規(guī)模的實(shí)地調(diào)研和復(fù)雜的評(píng)估程序，從而導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本。

因此，有學(xué)者指出，從中央政府作為理性的委托人的角度來(lái)看，把地方GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等指標(biāo)作為考核和獎(jiǎng)懲地方官員的主要指標(biāo)，無(wú)疑是監(jiān)督成本最小的方式。地方政府作為代理人利用上級(jí)政府的信息劣勢(shì)，采取機(jī)會(huì)主義對(duì)策，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高指標(biāo)來(lái)爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)自己的有利評(píng)價(jià)，這必然導(dǎo)致對(duì)社會(huì)的其他發(fā)展目標(biāo)重視不夠。

破解之策有哪些

破解地方政府公司化傾向，有許多重大問(wèn)題需要解決。既需要把科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的理念貫徹到政府改革特別是地方政府改革的總體框架里，變地方的投資型政府或經(jīng)濟(jì)型政府為公共服務(wù)型政府和法制型政府建設(shè)；還需要?jiǎng)澐趾弥醒胝c地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，這需要進(jìn)行財(cái)政和稅收體制改革，解決地方政府大量負(fù)債和社會(huì)信任問(wèn)題；更需要提高市場(chǎng)配置資源的能力，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，大量削減地方政府的審批項(xiàng)目和審批程序，使市場(chǎng)而不是權(quán)力成為資源配置的主體，這些改造非一日之功。

其一，完善地方政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系及考評(píng)機(jī)制。目前，人們普遍對(duì)單純以GDP為政績(jī)考核主要指標(biāo)的弊端加深了認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)只能看出經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出總量的情況，卻不能看到這背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度，以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公正問(wèn)題受到削弱表示擔(dān)憂并提出質(zhì)疑。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考核；有的專家學(xué)者主張弱化GDP指標(biāo)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的考核。從實(shí)踐來(lái)看，有些地方政府已經(jīng)開始探索新的考核指標(biāo)體系，但非常不完善，還有很多問(wèn)題需要解決。應(yīng)加快建立健全有效的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，對(duì)考評(píng)運(yùn)行機(jī)制也要特別加以研究和完善。

其二，強(qiáng)化地方政府行政責(zé)任制度與監(jiān)察處置機(jī)制。要認(rèn)真把握地方政府發(fā)揮作用的邊界，貫徹落實(shí)《行政許可法》，強(qiáng)化地方政府公務(wù)員公仆意識(shí)、法制意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、憂患意識(shí)，提高地方政府公務(wù)員科學(xué)行政、民主行政、依法行政能力；要把轉(zhuǎn)變地方政府職能和創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步推行地方政府政務(wù)公開，民主決策，降低行政成本，增強(qiáng)政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固樹立正確的政績(jī)觀，整治形式主義和虛報(bào)浮夸，不搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭⒄?jī)工程，規(guī)范地方政府行政責(zé)任，加大監(jiān)察處置力度，完善地方政府行政問(wèn)責(zé)程序和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

其三，著力完善地方政府的群眾訴求和利益維護(hù)保障機(jī)制。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中地方政府的社會(huì)管理職能尚不到位，存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業(yè)改制、勞資糾紛、社會(huì)保障等引發(fā)的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會(huì)來(lái)維護(hù)。地方政府的社會(huì)管理要緊緊抓住協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系這個(gè)關(guān)鍵，要加快建立健全群眾合理訴求和正當(dāng)利益的維護(hù)保障機(jī)制，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作，認(rèn)真履行信訪條例的要求，綜合解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，努力構(gòu)建和諧社會(huì)。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）