部門利益之爭為何頻頻發(fā)生

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的急遽變革中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的空前繁雜為公共權(quán)力“跑馬圈地”找到了借口。在各類強(qiáng)化管理的名義下，政府的觸角一次次延伸至社會(huì)的每個(gè)角落。在一些有油水的“新空間”，部門之間的利益沖突、政策“打架”也就難以避免。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，部門之間的政策角力出現(xiàn)一種“魚缸效應(yīng)”，無論是國家建設(shè)部與統(tǒng)計(jì)局之間對(duì)商品房空置率的話語權(quán)之爭，還是在反壟斷立法過程中，國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局對(duì)立法主導(dǎo)權(quán)的爭奪，部門之間的政策叫板與利益角力暴露在透明的網(wǎng)絡(luò)輿論之下，不得不面對(duì)公眾質(zhì)詢。而7月份以來，文化部與版權(quán)局圍繞到底誰是KTV版權(quán)收費(fèi)權(quán)力人的爭執(zhí)更是引起了輿論大嘩，人們不禁要問：部門之間的利益之爭為何頻頻發(fā)生？

三大角力形式

一場政策博弈跌宕起伏，至今仍未平息。

7月18日，文化部以“防止不健康歌曲進(jìn)入KTV”為由，宣布建設(shè)“全國卡拉OK內(nèi)容管理服務(wù)系統(tǒng)”，并交由自己的下屬公司負(fù)責(zé)。與此針鋒相對(duì)的是，7月20日，中國音像集體管理協(xié)會(huì)與中國音樂著作權(quán)協(xié)會(huì)把對(duì)KTV經(jīng)營者使用音樂電視作品收取使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)草案，呈報(bào)自己的上司國家版權(quán)局。7月27日，版權(quán)局專門圍繞卡拉OK廳使用音樂電視作品的收費(fèi)程序舉行媒體座談會(huì)，并將主要議題設(shè)置為“誰是收費(fèi)主體”，且以主人翁的姿態(tài)宣布：“今后，卡拉OK收費(fèi)將由中國音像集體管理協(xié)會(huì)收取，協(xié)會(huì)歸國家版權(quán)局監(jiān)管。”8月21日，版權(quán)局以“版權(quán)收費(fèi)當(dāng)家人”的角色公布了《卡拉OK經(jīng)營行業(yè)版權(quán)使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》。文化部、國家版權(quán)局接連圍繞KTV版權(quán)問題對(duì)外發(fā)布消息，一場關(guān)于“統(tǒng)一曲庫”的紛爭甚囂塵上。

部門權(quán)力爭奪的競爭并不僅限于這件小小的卡拉OK收費(fèi)事件，懷胎13年的反壟斷立法至今猶抱瑟琶半遮面，就是典型的例證。不僅不同利益集團(tuán)將博弈契機(jī)移至立法的平臺(tái)，商務(wù)部、國家工商總局、發(fā)改委還從起草到反壟斷機(jī)構(gòu)的歸屬等方方面面展開了一場立法爭奪戰(zhàn)。

反壟斷執(zhí)法客觀要求一個(gè)權(quán)威、專業(yè)、獨(dú)立、集中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這也是一項(xiàng)國際慣例。但有權(quán)負(fù)責(zé)競爭執(zhí)法的機(jī)關(guān)不下十幾家。中國反壟斷權(quán)威王曉曄教授坦言：“世界上沒有一個(gè)國家像中國這樣由如此眾多的行政執(zhí)法部門來負(fù)責(zé)競爭執(zhí)法。”可以斷言的是，即使是反壟斷法出臺(tái)之后，“雙層架構(gòu)”的反壟斷委員會(huì)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各部門、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)（銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等）的關(guān)系，也將成為爭議的熱點(diǎn)，將面臨著執(zhí)法競爭的沖突。

除了收費(fèi)權(quán)之爭、執(zhí)法權(quán)之爭，在話語權(quán)上的爭奪也是國家部門之間角力的另一個(gè)重要領(lǐng)域。7月3日，建設(shè)部公布了“2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)”。統(tǒng)計(jì)顯示，2005年我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)繼續(xù)較快發(fā)展，人均住宅建筑面積升至26.11平方米（北京為32.86平方米）。然而，建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)很快被統(tǒng)計(jì)部門“糾正”，統(tǒng)計(jì)部門發(fā)布消息稱，截至2005年底，北京人均住房面積只有19.5平方米，建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不能真實(shí)反映北京城鎮(zhèn)居民住房平均水平。

而此前，關(guān)于商品房空置率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建設(shè)部同樣受到了統(tǒng)計(jì)部門的挑戰(zhàn)。同一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)口徑不同自然結(jié)論不同，誰更權(quán)威？誰更有話語權(quán)？公眾自然無法得出客觀評(píng)價(jià)。然而，看似無謂的爭論背后掩藏著利益爭奪。倘若統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)成為中央制定相關(guān)政策和公眾研究房市的依據(jù)，統(tǒng)計(jì)部門就掌握了房地產(chǎn)市場上的一個(gè)至關(guān)重要的話語權(quán)，這是建設(shè)部不愿意看到的，建設(shè)部門更愿意自己掌控著與房地產(chǎn)相關(guān)的話語權(quán)。

收費(fèi)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、話語權(quán)，不論部門之間的爭論以何種形式出現(xiàn)，其本質(zhì)都是利益之爭。

當(dāng)公權(quán)淪為部門私權(quán)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的急遽變革中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的空前繁雜為公共權(quán)力“跑馬圈地”找到了借口。

在各式各樣強(qiáng)化管理的名義下，政府的觸角一次次延伸至社會(huì)的每個(gè)角落。在一些有油水的“新時(shí)空”，部門間的沖突、多方政策“打架”也就是件很自然的事了。再加上監(jiān)督、制約機(jī)制滯后，制衡力量潰乏。長期的官本位思想，各部門習(xí)慣以“我”為中心，使部門矛盾不易化解。缺乏協(xié)調(diào)性、合作能力與協(xié)商愿望，甚至于互為掣肘。大家都從部門本位出發(fā)，各自為政，各不相讓，互不買賬，更使得各種監(jiān)督制度形同虛設(shè)，缺乏有效的制約措施。

以文化部與版權(quán)局之爭為例，“卡拉OK”之所以成為了權(quán)力尋租新戰(zhàn)場，究其原因在于制度安排缺陷。首先，雙方的各執(zhí)一詞，凸現(xiàn)了政府在版權(quán)管理上的職能重疊、權(quán)責(zé)不明。文化部有權(quán)管理文化內(nèi)容和KTV的經(jīng)營秩序，國家版權(quán)局負(fù)責(zé)卡拉OK使用的音樂和音樂電視作品的版權(quán)。音像制品盜版問題又同為二部、局所規(guī)制。這樣，有著文化血統(tǒng)的版權(quán)局和文化部爭奪文化市場的管理權(quán)在所難免。十年前，準(zhǔn)備成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)局時(shí)，就設(shè)想集中管理全部涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)事項(xiàng)。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)局成立多年的今天，商標(biāo)仍然放在國家工商管理總局，著作權(quán)仍由出版總署(國家版權(quán)局)管理。

其次，行政收費(fèi)管理混亂無序。國家一再強(qiáng)調(diào)的收支兩條線從未得到嚴(yán)格地執(zhí)行。誰收多的，誰提成多，誰拿的多，甚至于收費(fèi)全部歸收費(fèi)單位。這客觀上在鼓勵(lì)部門創(chuàng)收。利用手中的權(quán)力和影響，部門通過管理過程謀取利益，誰收誰得，誰的小金庫就充盈，誰的口袋就鼓，誰的內(nèi)部福利就好。公共財(cái)政體系沒有把行政收費(fèi)囊括其中，為部門打著管理的幌子、搶吃產(chǎn)業(yè)的肥肉留下了可乘之機(jī)。

卡拉OK廳以贏利目的使用MTV音樂作品，是一種商業(yè)行為。從版權(quán)保護(hù)的角度，對(duì)其收費(fèi)合理合法，天經(jīng)地義。但政府部門在出臺(tái)政策前，必須弄清楚幾個(gè)問題：由誰收，如何收，收多少，利歸誰。這才是出臺(tái)政策的關(guān)鍵所在。這里，最為明確、沒有爭議的是征收對(duì)象——卡拉OK經(jīng)營者。但著作權(quán)是一種私權(quán)，收取版權(quán)費(fèi)是一種民事行為，而不是行政行為。雖然近年來盜版猖獗，常需借助政府的專項(xiàng)行動(dòng)以保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但對(duì)版權(quán)的行使與交易，還是應(yīng)該還原其私權(quán)對(duì)私權(quán)的本來面目。無論是版權(quán)人與使用人直接交易、委托第三人代理，還是借助集體管理的形式與使用者交易，其實(shí)質(zhì)都是版權(quán)人向使用人收取使用費(fèi)，是一種最基本的市場交易，絲毫沒有公權(quán)對(duì)私權(quán)的性質(zhì)。在這一交易過程中，政府的角色是規(guī)則的制定者、秩序的維護(hù)者、爭端的仲裁者，決不是交易的參與者，不應(yīng)直接參與或介入到市場過程之中，更不能以行政手段干預(yù)市場運(yùn)行，更無權(quán)將版權(quán)人的私權(quán)集中在自己門下，借以擴(kuò)張手中的公權(quán)力，謀取部門乃至個(gè)人私利。

約束、抗衡、救濟(jì)機(jī)制

任何一個(gè)國家都出現(xiàn)過程度不同的交叉執(zhí)法問題，關(guān)鍵是政府定位和管理歸位?！吧系鄣臍w上帝，凱撒的歸凱撒?！痹摴艿墓?，不該管的就放。能市場化的決不留給政府，不能市場化的要保證管理部門不缺位、不重復(fù)、不越位。

就卡拉OK版權(quán)收費(fèi)一事，應(yīng)該全部交由著作權(quán)與使用人去協(xié)商。由于高昂的版權(quán)交易和侵權(quán)監(jiān)督成本，采用著作權(quán)集體管理的方式顯然是一項(xiàng)高效率之舉。但版權(quán)局下屬的兩個(gè)協(xié)會(huì)雖然性質(zhì)上是社會(huì)團(tuán)體，其成立、運(yùn)營的每一步都充斥著版權(quán)局的管制。同時(shí)，協(xié)會(huì)的代表性先天不足。協(xié)會(huì)也不是由成員自發(fā)成立，不能完全代表國內(nèi)版權(quán)所有者利益。而且，我們這種官辦的或者說至少有著深厚行政壟斷色彩的行業(yè)管理模式，兩家名為非營利性社團(tuán)法人的著作權(quán)集體管理，實(shí)際上又都實(shí)行企業(yè)化動(dòng)作，不僅不利于保護(hù)版權(quán)，還極易引發(fā)“娛樂壟斷”。

一樁樁看似偶然的部門爭奪戰(zhàn)，再一次表明對(duì)公權(quán)力制約、抗衡和救濟(jì)渠道的不暢和乏力，也呼喚著對(duì)有缺陷的制度安排作一次傷筋動(dòng)骨的大手術(shù)。從行政機(jī)關(guān)角度，不能時(shí)時(shí)事事都指望上級(jí)部門的協(xié)調(diào)。上司沒有那么多的精力，也沒那么大的能力，領(lǐng)導(dǎo)無法獨(dú)臂擎天、包打天下。完善公共財(cái)政體系，堵住權(quán)力創(chuàng)收的路子，管理部門見不到錢，就會(huì)杜絕爭利的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。司法作為社會(huì)公正的最后一道防線，審理政府文件之類的抽象行政行為是司法權(quán)的應(yīng)有之意。如果法院能夠?qū)κ〔考?jí)文件說三道四，如果公益訴訟制度能夠確立，部門尋租肯定會(huì)三思而后行。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，媒體架起了決策者與民眾信息溝通的橋梁。民眾在各種媒介喊出自己的聲音，讓一些人有所顧忌和收斂，也使決策者從中捕獲到真正的民意。這次傳媒對(duì)版權(quán)收費(fèi)的“狂轟亂炸”，在為部門割據(jù)的行政慣性敲響警鐘的同時(shí)，也在塑造著新的收費(fèi)政策。