養(yǎng)路費(fèi)：違法卻未失效

立法技術(shù)上的疏漏使國(guó)務(wù)院1991年出臺(tái)的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》處于一種違法卻未失效的尷尬境地。修改后的《公路法》已經(jīng)在法理上剝奪了它存在的合法性，明知沒(méi)有替代性法規(guī)卻又不明文延長(zhǎng)它的有效期，此中立法深意可謂用心良苦。

[案例]

養(yǎng)路費(fèi)走過(guò)6年違法路

今年7月，河南市民張偉遇到了一件不可思議的事情，他花8萬(wàn)元買(mǎi)了輛二手車(chē)，在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)被告知，該車(chē)從1992年起以來(lái)一直沒(méi)交養(yǎng)路費(fèi)，14年算下來(lái)需要交養(yǎng)路費(fèi)70多萬(wàn)元，其中滯納金和罰款共計(jì)50多萬(wàn)元，這個(gè)“天價(jià)養(yǎng)路費(fèi)”頓時(shí)引起了全國(guó)輿論的關(guān)注。

這筆巨額養(yǎng)路費(fèi)收取的依據(jù)何在？公路部門(mén)的解釋是，這是根據(jù)交通部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)等部門(mén)于1991年10月15日聯(lián)合發(fā)布并于1992年1月1日起實(shí)施的《養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》執(zhí)行的。

針對(duì)這一解釋?zhuān)?月23日，《檢察日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》的文章，文章指出1998年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公路法》，位階高于《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于修改《公路法》的決定，取消了征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，改為“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。所以，“在目前的法律體系內(nèi)，《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定缺乏法律依據(jù)，甚至可以說(shuō)是完全違法的”。

如若此言不虛，也就是說(shuō)，一部全國(guó)性的法規(guī)已經(jīng)“違法”施行了六年之久，全國(guó)交通系統(tǒng)的征稽部門(mén)在此期間一直在“違法”收取千千萬(wàn)萬(wàn)名車(chē)主的養(yǎng)路費(fèi)，將不應(yīng)屬于自己的利益據(jù)為己有。它不僅構(gòu)成對(duì)法治原則的直接破壞，更令人不能不對(duì)政府的公信力產(chǎn)生懷疑。此文一出，即在輿論界掀起了一場(chǎng)軒然大波。

但問(wèn)題果真這樣簡(jiǎn)單嗎？

[解析]

違法卻未失效的尷尬

必須指出，《檢察日?qǐng)?bào)》所刊登的這篇文章，其中對(duì)《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》是否違法的法理分析并不完全正確。

回顧養(yǎng)路費(fèi)的立法歷程，1991年國(guó)務(wù)院制定發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，是在1987年《公路管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，對(duì)征收養(yǎng)路費(fèi)的具體辦法做出了規(guī)定。1997年《公路法》第36條對(duì)公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的征收進(jìn)行了第一次改革，規(guī)定采取征收燃油附加費(fèi)的辦法代替養(yǎng)路費(fèi)，具體實(shí)施辦法和步驟委托國(guó)務(wù)院再行制定行政法規(guī)，并明確說(shuō)明在新辦法施行前，仍實(shí)行原有的養(yǎng)路費(fèi)征收辦法。

這樣一來(lái)，1997年的《公路法》就與《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》形成了一條完整的法律鏈：原則上雖然應(yīng)該征收燃油附加費(fèi)，但在征收燃油附加費(fèi)的具體辦法出臺(tái)以前，老辦法仍然有效。

1999年修改的《公路法》對(duì)公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的征收進(jìn)行了第二次改革，將第36條改為：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

從立法技術(shù)上來(lái)說(shuō)，修改后的《公路法》在與以往法規(guī)的銜接上出現(xiàn)了遺漏：在國(guó)務(wù)院制定出新的以稅代費(fèi)的辦法與步驟之前，原有的公路養(yǎng)路費(fèi)征收規(guī)定是否繼續(xù)有效？

這樣一來(lái)，從邏輯上看就存在兩種可能，一是原有的與“費(fèi)改稅”原則相抵觸的法令法規(guī)完全失效，不能繼續(xù)施行。從法理上來(lái)說(shuō)，一國(guó)法律體系是一個(gè)由不同位階的法律規(guī)范所構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的整體，從維護(hù)法制統(tǒng)一與法律尊嚴(yán)的原則出發(fā)，低位階的法不能與高位階的法相沖突。但這樣一來(lái)就會(huì)產(chǎn)生極其荒謬的法治悖論：這不僅會(huì)直接導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的收取完全處于無(wú)法可依的狀態(tài)，從更深一層的角度分析，制定這樣一種完全缺乏可操作性、明顯會(huì)引起混亂的法律，置法律的尊嚴(yán)于何處？

第二種可能就是參照1997年制定《公路法》時(shí)所采取的銜接辦法，在新規(guī)定出臺(tái)之前，推定老規(guī)定繼續(xù)有效，顯然現(xiàn)實(shí)中是按第二種情形操作的。第二種理解之所以可行，并不是理論向現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，而是因?yàn)檫@更符合法治的內(nèi)在精神：秩序，是法治的核心價(jià)值之一。

人總是傾向于在一個(gè)相對(duì)確定的環(huán)境里生活，人對(duì)秩序的依賴(lài)源于人的深層本性。歷史表明，凡是在人類(lèi)建立了政治或社會(huì)組織單位的地方，人們都力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象，也試圖建立某種適于生存的秩序形式。盡管人們希望以稅代費(fèi)的方法來(lái)解決養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的征收問(wèn)題，但在這個(gè)方法具有現(xiàn)實(shí)的可操作性之前，秩序必須維持。一種不太好的秩序也比沒(méi)有秩序要好。正是在這個(gè)意義上，原有的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》仍然在現(xiàn)實(shí)生活的層面繼續(xù)有效，雖然它在法理上已經(jīng)死亡。

但不管怎樣，這一立法技術(shù)上的疏漏使國(guó)務(wù)院1991年《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》處于一種違法卻未失效的尷尬境地。修改后的《公路法》已經(jīng)在法理上剝奪了它存在的合法性，明知沒(méi)有替代性法規(guī)卻又不明文延長(zhǎng)它的有效期，此中立法深意，可謂用心良苦。

[縱深]

燃油稅難產(chǎn)背后的利益博弈

早在1994年，有關(guān)部門(mén)就提出了開(kāi)征燃油稅的動(dòng)議。其設(shè)想是，將現(xiàn)在普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用合并組成燃油稅，通過(guò)法律的形式調(diào)整各部門(mén)之間的利益分配關(guān)系，并最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)支。1997年制定《公路法》及1999年修改《公路法》都是這一設(shè)想的具體化。

應(yīng)該說(shuō)，這一改革是一件利國(guó)利民的好事，符合社會(huì)發(fā)展的客觀需要與大多數(shù)人的利益。

不難想象，從養(yǎng)路費(fèi)到燃油稅的立法三級(jí)跳就是為了促使這一設(shè)想盡快實(shí)現(xiàn)。以法律為杠桿，通過(guò)先行在法理上造成養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)的違法性前提，加大相關(guān)部門(mén)的法律壓力，從而加速制定具體辦法落實(shí)這一立法設(shè)想，此舉可謂用心良苦。

而這一舉措也的確產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的效力。改革后既有利益將受到重大調(diào)整的交通部門(mén)，在輿論的風(fēng)口浪尖承受著巨大的壓力，甚至被指為“燃油稅出臺(tái)的最大障礙”。對(duì)此交通部一位主管官員曾向媒體指出，燃油稅改革后存在著相當(dāng)?shù)睦媸軗p群體，對(duì)“這一部分群體如何進(jìn)行補(bǔ)貼，有關(guān)部門(mén)甚至連初步方案都沒(méi)有”。在這些相關(guān)問(wèn)題得到妥善解決之前，燃油稅改革要落實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。

實(shí)際上，這位官員所指的“利益受損群體”并不僅僅包括需要重新安置的交通部門(mén)征稽機(jī)構(gòu)27萬(wàn)工作人員，從事交通運(yùn)營(yíng)的出租車(chē)車(chē)主與長(zhǎng)途汽車(chē)車(chē)主的利益也會(huì)因燃油稅的開(kāi)征蒙受重大損失，如果這一部分損失不由政府補(bǔ)貼，那么由車(chē)主自行承擔(dān)是否公平？因運(yùn)輸成本增加而導(dǎo)致的價(jià)格上漲最終又會(huì)使改革的代價(jià)落到廣大消費(fèi)者頭上。這還沒(méi)有考慮非車(chē)用油使用者與農(nóng)用車(chē)車(chē)主征收燃油稅后的利益損失?？梢钥闯?，這些人并不是少數(shù)，而且，即便是少數(shù)，抽象的“利國(guó)利民”原則也不應(yīng)隨意剝奪少數(shù)人的合法利益。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系并不因法律宣布此為“非法”而就此消失！

所以，關(guān)鍵的問(wèn)題就成了：“利國(guó)利民”和“有利于大多數(shù)人的利益”這一抽象原則，如何轉(zhuǎn)化為具有可操作性的技術(shù)與方法，具體說(shuō)來(lái)就是解決稅率、征收環(huán)節(jié)、征收對(duì)象、補(bǔ)貼方案、人員安置方案以及中央與地方的分稅比例等一系列技術(shù)難題，各方利益主體如何就這些問(wèn)題形成立法共識(shí)。

燃油稅法難產(chǎn)的背后，是轉(zhuǎn)型時(shí)期處于膠著狀態(tài)的利益博弈始終找不到一個(gè)突破口。高層一次次地宣布“燃油稅將擇機(jī)推出”，是一種被迫的無(wú)為。既然如此，對(duì)這樣一個(gè)關(guān)涉到千萬(wàn)人切身利益的立法，為什么只局限在精英（部門(mén)主管官員與專(zhuān)家學(xué)者）層面，不進(jìn)一步擴(kuò)大民主參與的范圍？要突破這一瓶頸，必須真正做到民主立法，變部門(mén)立法為公共立法，才能倒逼破解這一難題的大智慧與大氣魄。

天價(jià)養(yǎng)路費(fèi)引發(fā)了這樣兩種法治困境：法律使既有的征收制度喪失了合法性，卻又不能提供新的替代秩序；第二，高位階法自上而下的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，無(wú)法改變錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系，導(dǎo)致法律被虛置。從歷史的大視角考察，這實(shí)際上預(yù)示著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)走到了一個(gè)新的拐點(diǎn)：自上而下發(fā)動(dòng)與推進(jìn)的制度改革，已經(jīng)進(jìn)入到最艱難最復(fù)雜的階段；在此階段，每個(gè)人都將成為受益者，也完全有可能成為改革的受損者，精英設(shè)計(jì)的改革理念應(yīng)該讓位于大眾參與的改革模式。盡管利益分化日益明顯、社會(huì)共識(shí)的形成日趨困難，但這反而更需要不同利益主體間進(jìn)行更充分的交流、溝通與博弈，以尋求最佳的利益配置。