工傷認(rèn)定，能讓“無證駕駛”走開嗎

案例回放

2006年9月，某公司職工李某無證駕駛無牌照兩輪摩托車下班途中與汽車相撞，造成四級傷殘。公安交通部門出具的《道路交通事故認(rèn)定書》認(rèn)定：汽車駕駛員負(fù)事故全部責(zé)任；李某不負(fù)此事故責(zé)任。李某向區(qū)勞動(dòng)和社會保障局申請工傷認(rèn)定，但該局認(rèn)為：李某下班途中雖受到機(jī)動(dòng)車傷害，因無證駕駛，屬于《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《條例》）第十六條第一款“犯罪或者違反治安管理的”，不予認(rèn)定工傷。復(fù)議機(jī)關(guān)也維持了上述決定。李某不服，于是提起行政訴訟，一審法院審理后認(rèn)為：李某受傷與其違反《道路安全法》的違法行為沒有法律上的因果關(guān)系，符合《條例》第十四條第（六）項(xiàng)“在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”的規(guī)定，于是撤銷不予認(rèn)定工傷的決定，責(zé)令區(qū)勞動(dòng)和社會保障局重新作出工傷認(rèn)定。

區(qū)勞動(dòng)和社會保障局認(rèn)為：無證駕駛屬于違反治安管理的行為，不能認(rèn)定工傷，提起上訴。中院審理認(rèn)為李某無證駕駛屬于違反交通管理的行為，而非違反治安管理的行為，而且違法行為與其受到傷害沒有必然因果關(guān)系，李某的傷害應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。終審判決：駁回上訴，維持原判。但這個(gè)判決結(jié)果引起了區(qū)和市勞動(dòng)和社會保障局的強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為法院判決錯(cuò)誤。

對于《條例》第十六條“違反治安管理”之理解和法律適用，直接關(guān)系當(dāng)事人的工傷認(rèn)定，工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)和法院存在分歧，影響著當(dāng)事人利益的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，這個(gè)案例引發(fā)的爭議焦點(diǎn)主要有三個(gè)：一、無證駕駛是否屬于“違反治安管理”？二、工傷認(rèn)定部門如何判斷某一行為是否屬于違反治安管理的行為？三、違反治安管理之行為和傷害事故之間應(yīng)否具有因果關(guān)系？

無證駕駛是否“違反治安管理”

1996年勞動(dòng)部《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第九條規(guī)定“違法或犯罪行為造成負(fù)傷、致殘、死亡”不應(yīng)認(rèn)定為工傷。勞動(dòng)和社會保障部辦公廳《關(guān)于無證駕駛車輛發(fā)生交通事故是否認(rèn)定工傷問題的復(fù)函》[勞社廳函(2000)150號]指出：“無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，是違法行為。依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第九條關(guān)于違法或犯罪行為造成負(fù)傷、致殘、死亡不應(yīng)認(rèn)定為工傷的規(guī)定，對于因無證駕駛車輛發(fā)生交通事故而造成負(fù)傷、致殘、死亡的，不應(yīng)認(rèn)定為工傷?！彼詫τ谏舷掳嗤局惺艿綑C(jī)動(dòng)車傷害的，只要是職工無證駕駛，工傷認(rèn)定部門根據(jù)上述規(guī)定都作出不予認(rèn)定工傷的決定，這也是勞動(dòng)和社會保障局裁決本案時(shí)的主要法律依據(jù)。

2004年1月1日生效的《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定了認(rèn)定工傷和視同工傷的條件以及排除認(rèn)定的情形?！稐l例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定“在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”，為工傷認(rèn)定之法定事由。第十六條第（一）項(xiàng)規(guī)定“因犯罪或者違反治安管理傷亡的”為工傷認(rèn)定之排除事由。工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)認(rèn)為無證駕駛是違反治安管理的行為，根據(jù)《條例》不能認(rèn)定工傷。

交通管理包括維護(hù)道路交通安全和交通秩序。道路交通管理包括對車輛的管理、對道路的管理、對人員的管理、對乘客和行人的管理等，在過去，我國《治安處罰條例》第二十七條規(guī)定違反交通管理的行為（包括無證駕駛）應(yīng)當(dāng)受到治安管理處罰。《道路交通管理?xiàng)l例》第七十三條和《道路交通事故處理辦法》第二十四條都規(guī)定違反交通管理處罰的依據(jù)是《治安處罰條例》，所以在上述法律中無證駕駛應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反治安管理的行為。

如果以此斷案，無證駕駛的李某真的是無法被認(rèn)定為工傷了。但問題是，2004年5月1日起施行了《道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），它的第一百一十五條規(guī)定：《道路交通管理?xiàng)l例》和《道路交通事故處理辦法》同時(shí)廢止。此后違反交通管理的行為應(yīng)當(dāng)適用《實(shí)施條例》和《道路交通安全法》的法律規(guī)定。

同樣于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的第七章規(guī)定：無證駕駛屬于違反道路交通安全的行為，而《實(shí)施條例》第一百零二條規(guī)定：違反交通管理的行為依據(jù)《交通安全法》和《實(shí)施條例》的規(guī)定處罰。

我們知道，《道路交通安全法》與《治安管理處罰條例》之間為特別法和普通法的關(guān)系。按照法理以及《立法法》確立的“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用規(guī)則，違反交通管理的行為應(yīng)當(dāng)適用《交通安全法》，因此，違反交通管理的無證駕駛行為就不屬于違反治安管理的行為。

那么什么是“治安管理”呢？它旨在維護(hù)國家安全和社會治安秩序，對妨害公共安全、侵犯他人人身權(quán)利、侵害公私財(cái)物等行為進(jìn)行管理。2006年3月1日《治安管理處罰法》生效，《治安管理處罰條例》同時(shí)廢止。在《治安管理處罰法》中，違反道路交通管理的行為明確地被排除在外，無疑再一次明確“治安管理”不包括“交通管理”，無證駕駛也就不屬于違反治安管理的行為。

司法實(shí)踐中，有些法院似乎意識到此法律的適用問題，已經(jīng)生效的山東省東營市東營區(qū)法院（2005）東行初字第4號行政判決書認(rèn)為：“《道路交通安全法》生效后，再把違反交通管理的行為作為違反治安管理的行為已經(jīng)沒有法律依據(jù)，二者的處罰不能混淆和等同。”這份判決書無疑傳遞著這樣一個(gè)關(guān)鍵的信息：無證駕駛違反的是交通管理而不是治安管理。但遺憾的是，對于無證駕駛，全國絕大多數(shù)工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)仍舊認(rèn)為是“違反治安管理”的行為，從而排除工傷認(rèn)定。

對于違反交通規(guī)則能否認(rèn)定工傷的情形，上海市勞動(dòng)和社會保障局福利保險(xiǎn)處有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)解釋，這是《工傷保險(xiǎn)條例》制定過程中的一個(gè)漏洞，隨著《中華人民共和國治安管理處罰條例》升格為法律，《治安管理法》將更為人性化，這個(gè)問題也將得到解決。目前，上海市勞動(dòng)和社會保障局會同上海高院根據(jù)立法原意對這個(gè)問題作出解釋，上下班途中的機(jī)動(dòng)車道路交通事故原則上應(yīng)認(rèn)定為工傷，除非出現(xiàn)醉酒導(dǎo)致傷亡或者自殘自殺等情形。

2004年12月，國務(wù)院法制辦公室指出：“職工在上下班途中因?yàn)檫`章受到機(jī)動(dòng)車傷害的，只要其違章行為沒有違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷”，也暗含此意。

工傷認(rèn)定如何判斷“違反治安管理行為”

大多數(shù)工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)認(rèn)為：某一行為，只要公安機(jī)關(guān)在正式法律文書中明確其性質(zhì)屬于《治安管理處罰法》所規(guī)定的處罰的行為，勞動(dòng)保障部門就應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人具有“違反治安管理”這一排除工傷事由。也就是說，在交通事故中，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)只要根據(jù)《道路交通事故認(rèn)定書》等法律文書確認(rèn)有無證駕駛之情形，工傷認(rèn)定部門就可以直接援引這種事實(shí)作為工傷認(rèn)定的依據(jù)。這種觀點(diǎn)在一些法官發(fā)表的文章中也得到了支持。

但根據(jù)我國《行政處罰法》等法律規(guī)定，治安管理處罰機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，是否違反治安管理應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)的治安處罰決定來判斷，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)是無權(quán)自行認(rèn)定的，這是由行政職權(quán)法定原則所決定的。

法律實(shí)務(wù)中，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)認(rèn)為《交通事故認(rèn)定書》屬于行政處理決定，應(yīng)當(dāng)具有法律效力，所以可依據(jù)它作為認(rèn)定違反治安管理的依據(jù)，這屬于一種認(rèn)識上的錯(cuò)誤。

那么具有法律效力的文書是什么呢？《道路交通安全條例》和《道路交通事故處理辦法》規(guī)定：《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》是具有法律效力的行政文書，具有執(zhí)行力和既定力。而上面我們所說的《交通事故認(rèn)定書》是公安交通管理部門對交通事故案件進(jìn)行勘察、調(diào)查后的專業(yè)性極強(qiáng)的結(jié)論，是當(dāng)事人發(fā)生交通事故的基本事實(shí)和證據(jù)的集中體現(xiàn)，其作用是讓當(dāng)事人知道自己發(fā)生交通事故的基本事實(shí)。換句話說，《交通事故認(rèn)定書》僅證明當(dāng)事人發(fā)生交通事故的事實(shí)本身，而不是對交通事故案件作出的行政處理決定?！督煌ㄊ鹿收J(rèn)定書》和《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》雖然只有二字之差，其性質(zhì)卻迥然不同。

有些地方法院已經(jīng)認(rèn)識到這一問題，如無錫市中級人民法院、法制辦公室、勞動(dòng)和社會保障局《關(guān)于工傷認(rèn)定有關(guān)問題研討會的會議紀(jì)要》認(rèn)為：公安交通管理部門的交通事故認(rèn)定結(jié)論不能作為職工是否符合工傷認(rèn)定條件的依據(jù)。職工因違反治安管理受到傷害，應(yīng)當(dāng)以公安行政管理部門的決定作為不予認(rèn)定工傷的依據(jù)。文件明確區(qū)分了“公安交通管理部門”和“公安行政管理部門”是不同的行政主體，交通事故認(rèn)定結(jié)論和行政決定的區(qū)分要求執(zhí)法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地理解和適用法律。

傷害和違反治安管理之間應(yīng)具有因果關(guān)系

從《工傷保險(xiǎn)條例》中關(guān)于“違反治安管理的”表述來看，職工受到的傷害和違反交通管理或治安管理之間應(yīng)當(dāng)具有因果關(guān)系。不具有因果關(guān)系的就不應(yīng)當(dāng)否定傷害的工傷性質(zhì)。比如，職工利用偽造的身份證和工廠簽訂了勞動(dòng)合同，在工作過程中，因操作機(jī)器受到傷害，其行為雖然違反了治安管理的有關(guān)規(guī)定，但與傷亡事故無關(guān)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。如果職工犯罪和違反治安管理與傷害之間沒有因果關(guān)系而不予認(rèn)定工傷，則不利于對勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)。

因果關(guān)系有必然因果關(guān)系、相當(dāng)因果關(guān)系等多重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，工傷認(rèn)定中因果關(guān)系的認(rèn)定一般以必然因果關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)?！霸谒痉▽?shí)踐中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)必須是職工犯罪、違反治安管理、醉酒的行為直接導(dǎo)致職工自身的傷害才不認(rèn)定為工傷?！苯K省勞動(dòng)保障廳《關(guān)于實(shí)施工傷保險(xiǎn)條例若干問題的處理意見》第十八條規(guī)定“違反治安管理”，應(yīng)與傷害具有因果關(guān)系。

對勞動(dòng)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是我國法律所強(qiáng)調(diào)的，《憲法》明確規(guī)定，國家通過各種途徑，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)?！秳趧?dòng)法》將“保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”作為第一位的立法宗旨?？梢?，我國在勞動(dòng)立法方面為實(shí)現(xiàn)平等，針對用人單位和勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中的強(qiáng)弱地位賦予了他們不同的權(quán)利義務(wù)，側(cè)重保護(hù)處于弱勢地位的勞動(dòng)者的合法權(quán)益。工傷是指職工因執(zhí)行職務(wù)或者從事與工作有關(guān)的行為而受到的意外傷害。工傷保護(hù)作為勞動(dòng)保護(hù)的組成部分，其首要法律原則和精神應(yīng)該是：最大可能地保障勞動(dòng)者免受事故傷害和患職業(yè)病后能獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。所以《勞動(dòng)法》規(guī)定工傷認(rèn)定采取無過錯(cuò)責(zé)任的原則，即只要傷害不是職工故意造成的，即使職工在事故中存在一定程度的過失也不影響工傷的認(rèn)定。國家實(shí)行工傷保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對勞動(dòng)者權(quán)益的法律保護(hù)，分?jǐn)偲髽I(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

但遺憾的是，一些地方制定的文件規(guī)章卻違反了立法權(quán)限和《條例》原意。如南京市《工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定：職工因工作原因或者上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害，公安機(jī)關(guān)交通管理部門確認(rèn)該職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷：

(一)未取得機(jī)動(dòng)車駕駛證、機(jī)動(dòng)車駕駛證被吊銷期間駕駛機(jī)動(dòng)車的；

(二)飲酒后或者服用、注射國家管制類精神麻醉等藥品后駕駛機(jī)動(dòng)車的；

(三)駕駛未經(jīng)依法登記、拼裝或者已經(jīng)達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車的。

地方政府規(guī)章不能與法律、行政法規(guī)相沖突，從《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限來看，對工傷認(rèn)定條件的縮小解釋和“違反治安管理”的擴(kuò)大解釋均違背法律解釋原則，剝奪勞動(dòng)者享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利更是超越了地方規(guī)章的立法權(quán)限。即使無證駕駛等上述行為屬于違反治安管理的行為，但是根據(jù)《條例》的規(guī)定，違反治安管理的行為和傷害事故之間也應(yīng)具有必然因果關(guān)系。所以，無論從法律性質(zhì)界定的角度，還是從因果關(guān)系的角度，對無證駕駛與工傷認(rèn)定之間的關(guān)系都欠缺適當(dāng)?shù)目紤]，有違法之嫌。地方性法規(guī)對《條例》的細(xì)化，應(yīng)當(dāng)建立在對《條例》準(zhǔn)確理解的基礎(chǔ)上，否則就會作出錯(cuò)誤的決策。

結(jié) 語

工傷認(rèn)定涉及“保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益”這一立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，涉及行政機(jī)關(guān)依法行政，應(yīng)當(dāng)引起我們立法者、執(zhí)法者、司法者的高度重視。當(dāng)然，如果認(rèn)為《工傷保險(xiǎn)條例》的立法原意就是把違反交通管理（無證駕駛、醉酒駕駛等）的行為作為工傷認(rèn)定之排除事由，就應(yīng)盡快修改《條例》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定“因犯罪、違反治安管理、違反交通管理的”作為工傷認(rèn)定之排除理由。但是在現(xiàn)行法律框架下，無證駕駛作為違反交通管理的行為而非違反治安管理處罰的行為，則絕對不應(yīng)當(dāng)成為工傷認(rèn)定之排除事由。

作者簡介：梁三利，1971年12月出生，南京理工大學(xué)司法管理方向博士研究生，江蘇鐘山明鏡律師事務(wù)所律師。執(zhí)業(yè)十余年，辦理過大量公司法、合同法、票據(jù)法、保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法等方面的重大疑難案件。主要從事訴訟法、民商法理論研究，已發(fā)表法學(xué)論文多篇。

本欄編輯/胡津浦