我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效面面觀

一、財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的意義

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向。財(cái)政的主要任務(wù)就是要最大程度地滿足各部門(mén)的資金需要，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集和投入更大規(guī)模的資金，以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，而對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效不夠重視。從政府的工作實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的政府部門(mén)在很大程度上存在著不顧國(guó)家財(cái)力可能，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，財(cái)政給多少花多少，不少地方政府變相發(fā)債籌措的資金，使用中也不計(jì)成本、不講效益；在財(cái)政資金運(yùn)用上存在權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等弊端，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在資金分配方面，很大程度上是通過(guò)財(cái)政部門(mén)與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)來(lái)進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障資金分配的科學(xué)性；另一方面在客觀上造成了許多部門(mén)、地區(qū)年復(fù)一年地進(jìn)行資金爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而投資責(zé)任和支出效果卻往往無(wú)人負(fù)責(zé)。因此，我國(guó)財(cái)政支出的績(jī)效狀況不能不令人擔(dān)憂。建立財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督監(jiān)督體系，實(shí)質(zhì)上是建立一套完整的政府行為約束機(jī)制(包括行政約束和輿論約束)，使政府各部門(mén)以可操作、可量化的形式注重成本與效益；是財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理由粗放型管理向量化指標(biāo)體系管理轉(zhuǎn)換的重要一環(huán)；有助于增加政府工作與財(cái)政資金管理的科學(xué)性與公開(kāi)性，提高政府理財(cái)?shù)拿裰餍耘c社會(huì)參與性。

二、財(cái)政支出績(jī)效的原則

所謂財(cái)政支出績(jī)效，就是指財(cái)政支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，重點(diǎn)研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性，即:一是看政府配置的資源總量是否符合整個(gè)社會(huì)客觀比例要求;二是看資源的使用是否達(dá)到效用最大化目標(biāo)。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性。

(一)經(jīng)濟(jì)性。財(cái)政收入是國(guó)民收入的重要組成部分，在一定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)提供的財(cái)政資源總量較為穩(wěn)定，決定了財(cái)政收入來(lái)源的有限性，而社會(huì)公共需求卻有其無(wú)限擴(kuò)張性。在收入規(guī)模總量一定的條件下，財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)的合理性，以克服財(cái)政分配苦樂(lè)不均和嚴(yán)重浪費(fèi)，即公共財(cái)政支出內(nèi)部各構(gòu)成要素符合社會(huì)共同需要的目的，且各構(gòu)成要素占公共支出總量的比例協(xié)調(diào)、合理，基本能夠滿足各種不同部門(mén)履行社會(huì)職責(zé)的需要，促進(jìn)建立各個(gè)公共部門(mén)的有效支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先排序機(jī)制。

(二)效率性。財(cái)政收入進(jìn)入分配領(lǐng)域后，一般都要經(jīng)歷初次分配和再分配兩個(gè)環(huán)一節(jié)。初次分配由各級(jí)政府行使分配職能的財(cái)政部門(mén)完成，按照不同部門(mén)所承擔(dān)的不同社會(huì)職能調(diào)配支出，對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行整體安排;再分配則由財(cái)政資金的使用部門(mén)根據(jù)本單位預(yù)算具體耗用。財(cái)政支出的效率性以支出使用環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，考察財(cái)政支出活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的財(cái)力等要素的比較關(guān)系。財(cái)政支出的高效率，意味著用最小的投入達(dá)到既定的目標(biāo)，或者投入既定而產(chǎn)出最大化。

(三)效益性。財(cái)政支出的效益要從不同領(lǐng)域的多個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，如可以表現(xiàn)為財(cái)政支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也可以表現(xiàn)為直接效益和間接效益、還可以表現(xiàn)為近期效益和遠(yuǎn)期效益等。財(cái)政支出的總體效益是由各要素構(gòu)成所產(chǎn)生的效益組成，各個(gè)層次、單個(gè)支出要素的效益高，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出總體效益高。

財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政活動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，效益性是財(cái)政活動(dòng)最終效果的反映。從財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性研究發(fā)展到效益性研究，是財(cái)政工作重點(diǎn)從重收入管理到強(qiáng)化支出管理的重大轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出績(jī)效應(yīng)是王者科學(xué)的有機(jī)的統(tǒng)一。

三、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的對(duì)策

（一）建立財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的制度體系

基于我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作起步較晚，財(cái)政支出管理中“績(jī)效”意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，財(cái)政支出管理改革正在進(jìn)行和財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的探索與實(shí)踐必需統(tǒng)一規(guī)范的客觀實(shí)際，應(yīng)及早建立起財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的法制框架，使這項(xiàng)工作的開(kāi)展一開(kāi)始就沿著正確的方向和規(guī)范的體系進(jìn)行。

首先，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的法制建設(shè)

對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督不僅僅是對(duì)財(cái)政支出管理改革的要求，更是國(guó)家建立高效政府的制度約束手段。為此，首先要加快財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律中增加績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出管理的約束力，強(qiáng)化進(jìn)行支出績(jī)效監(jiān)督手段，為今后開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作奠定必要的法律基礎(chǔ)；其次，各級(jí)人大對(duì)政府收支預(yù)決算的審查也要從合理、合規(guī)、合法性審查向績(jī)效結(jié)果審查重心轉(zhuǎn)移；要在全社會(huì)宣傳加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理的意義，使財(cái)政支出績(jī)效概念深入人心，從而達(dá)到促進(jìn)社會(huì)關(guān)心財(cái)政支出績(jī)效和參與、支持績(jī)效監(jiān)督工作的目標(biāo)。

其次，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的制度規(guī)范

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是監(jiān)督工作的組織實(shí)施，還是監(jiān)督結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。一是建立起我省的財(cái)政支出效益監(jiān)督體系的基礎(chǔ)是要研究制定《財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督準(zhǔn)則》、《財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督辦法》、《財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督方法選擇及工作程序》、《財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)設(shè)置及標(biāo)準(zhǔn)選擇》《財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用》等一系列的制度，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行明確，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定。二是要結(jié)合預(yù)算支出管理實(shí)際，在各主要環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度約束。三是要做好財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)(單位)、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多方面強(qiáng)化和推進(jìn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的監(jiān)督。

（二）確立財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的分類(lèi)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的分類(lèi)

根據(jù)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的主體和客體的不同，可以將財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作分為四類(lèi)：財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督、單位財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督、財(cái)政支出綜合績(jī)效監(jiān)督。財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督的主體通常是財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位及主管部門(mén)，監(jiān)督對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益。部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的主體通常是各級(jí)人民代表大會(huì)、政府和財(cái)政部門(mén)，監(jiān)督對(duì)象是各個(gè)政府部門(mén)(使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一級(jí)預(yù)算單位)的財(cái)政支出效益。部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是財(cái)政支出綜合績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)，是財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。財(cái)政支出綜合績(jī)效監(jiān)督的主體通常是各級(jí)人民代表大會(huì)、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政政策研究機(jī)構(gòu)等，監(jiān)督對(duì)象是財(cái)政支出的整體效益，是部門(mén)財(cái)政支出效益的綜合反映。

其次，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的指標(biāo)體系

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)是反映財(cái)政支出績(jī)效總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值。它是衡量、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，揭示財(cái)政支出存在問(wèn)題的重要量化手段。因此，以公共財(cái)政職能為基點(diǎn)，針對(duì)不同監(jiān)督對(duì)象，遵循科學(xué)合理的原則，確定不同監(jiān)督內(nèi)容，在滿足實(shí)際工作需要的基礎(chǔ)上分層次建立一套科學(xué)合理、層次明晰，實(shí)用可行的監(jiān)督指標(biāo)體系，對(duì)于做好財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作具有十分重要的意義。

最后，確定財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，是以一定量有效樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的原理進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析而得出的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)能夠具體將監(jiān)督對(duì)象的好壞、優(yōu)劣、強(qiáng)弱等特征通過(guò)量化的方式進(jìn)行量度。與會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同的是，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)僅是監(jiān)督指標(biāo)的客觀參照物，并不對(duì)監(jiān)督行為本身進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)按照可計(jì)量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)又可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)四種類(lèi)型。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)確衡量績(jī)效的尺度，標(biāo)準(zhǔn)的正確選擇對(duì)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督結(jié)果影響較大。標(biāo)準(zhǔn)不是固定不變的，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化。因此，如何建立和維護(hù)更新標(biāo)準(zhǔn)也是一項(xiàng)非常重要的工作。為提高監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，財(cái)政及有關(guān)部門(mén)要定期發(fā)布監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

（三）財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的方法

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督以成本—收益分析法為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析、評(píng)估、預(yù)測(cè)等各種方法。大致采用成木比較法、利潤(rùn)率比較法、攤提計(jì)算法、公眾評(píng)判法、因素評(píng)判法、目標(biāo)監(jiān)督法、綜合指數(shù)法、數(shù)理模型法等7種方法。在財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的具體操作中，應(yīng)注意根據(jù)不同項(xiàng)目、不同部門(mén)的實(shí)際，合理選用監(jiān)督方法，做到“五個(gè)結(jié)合”：定性分析監(jiān)督與定量分析監(jiān)督相結(jié)合；事前評(píng)估分析與事后分析監(jiān)督相結(jié)合；自我監(jiān)督與專業(yè)部門(mén)監(jiān)督相結(jié)合；經(jīng)常性監(jiān)督與定期監(jiān)督相結(jié)合；統(tǒng)一性監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。

總之，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督體系，要以系統(tǒng)分析思想為理論指導(dǎo)。監(jiān)督內(nèi)容的確定，要在系統(tǒng)分析基礎(chǔ)上滿足全面反映財(cái)政支出績(jī)效的要求;監(jiān)督指標(biāo)設(shè)計(jì)要在系統(tǒng)分析基礎(chǔ)上，對(duì)層次、目標(biāo)、環(huán)境及各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮;監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法要在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的可靠性、可比性，監(jiān)督方法的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，最終達(dá)到監(jiān)督過(guò)程的公開(kāi)性、透明性，監(jiān)督結(jié)果的客觀性、公正性。

作者介紹：陳勁 性別：女 民族：漢 職稱：講師 學(xué)歷：大學(xué)本科 研究方向：財(cái)稅 工作單位：佛山市財(cái)經(jīng)學(xué)校