就人大代表專職化問題的反思

　　現(xiàn)階段，人大代表專職化面臨多重現(xiàn)實困難，全面推開并不現(xiàn)實?？梢越梃b和汲取代表專職化的優(yōu)勢，對現(xiàn)行人代會制度進行改進，如推進人大常委會組成人員的專職化，完善人大代表的選舉制度。
　　
　　隨著政治體制改革以及憲政建設(shè)日益進入人們的視野，人代會制度的改革和發(fā)展走向理所當(dāng)然地成為理論界及實務(wù)界關(guān)注的焦點。其中，人大代表專職化問題成為熱烈的討論話題之一，學(xué)界在某種程度上達成人大代表專職化是人代會制度發(fā)展方向的共識[1]。筆者認(rèn)為，人大代表專職化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及我國根本政治制度建構(gòu)的重大調(diào)整，在目前全面實現(xiàn)條件并不成熟。人大制度的健全和完善是個漸進的過程，現(xiàn)階段我們可以借鑒和汲取代表專職化的優(yōu)勢，在人代會制度的現(xiàn)行整體框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施，積極穩(wěn)妥地推進人代會制度建設(shè)。
　　
　　一、人大代表專職化實現(xiàn)的困難分析
　　
　　人大代表專職化提出的緣起是基于現(xiàn)行代表兼職制度下，代表存在本職工作與兼職代表工作之間的矛盾，表現(xiàn)為履職熱情不夠高，活動層次不夠高，行使職權(quán)不夠充分[2]。代表專職化作為有益于解決上述矛盾的一項制度設(shè)計，有助于實現(xiàn)代表專業(yè)化[3]，使代表可以把議政作為自己的職業(yè)，有充分的時間和精力去聽取民情，反映民意，審議法案[4]。然而，任何一項制度設(shè)計的有效及可行不能僅憑紙面上的完善論證，還得取決于實施地域的具體情況和時機把握。就現(xiàn)階段而言，人大代表專職化面臨以下現(xiàn)實困難：
　　一是財政保障不堪重負。我國目前共有近3000名全國人大代表和320萬名地方各級人大代表[5]，這么龐大的代表數(shù)量在全世界各國議會議員總數(shù)的橫向比較中可能是最高的。如果全部實現(xiàn)專職化，其工資、福利、辦公經(jīng)費以及辦公用品、場所等配套性支出將是一筆巨額的費用，在目前我國官民比已近1：28[6]，很多地方財政已陷入“吃飯財政”困境的背景下，無疑是雪上加霜，不堪重負。
　　二是出口機制有待建立。鑒于人大代表經(jīng)選舉產(chǎn)生，如果專職代表在換屆選舉時落選，如何解決其日后的工作和生計，恐怕是個問題。但是，如果不建立代表的退職保障機制，又不免讓在職代表時刻擔(dān)心今后的出路問題而不能專注于崗位工作，甚至有利用在位職權(quán)謀劃今后退路之虞。
　　三是相關(guān)法律亟須修改。人代會制度是我國的根本政治制度，其在國家根本大法——憲法中是有明確規(guī)定的。如果全體代表實行專職化，必然涉及對人代會相關(guān)的，包括憲法、組織法、代表法等眾多法律的修改，需要通過一系列的法律修訂程序，非常耗時且費力。
　　如果說以上幾點是代表專職化面臨的首當(dāng)其沖的、比較顯而易見的、更多是技術(shù)或操作層面上的問題，那么，從深層考慮，人大代表專職化也面臨理論或理念上的難點。人大代表專職化顯然會帶來人大工作方式和制度的變革，如現(xiàn)行的人代會的長度和頻率要增加，人大監(jiān)督工作力度增強等，總體來看，人大的權(quán)力行使會得到很大的強化。與此同時，就會凸現(xiàn)如何確保人大權(quán)力行使與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，與政府行政權(quán)和法院、檢察院等司法機關(guān)司法權(quán)行使保持和諧統(tǒng)一的問題。
　　首先，人大監(jiān)督與“一府兩院”權(quán)力行使的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，人大是國家權(quán)力機關(guān)，行政、司法機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)。人大對于“一府兩院”的工作進行監(jiān)督。由此，就產(chǎn)生人大監(jiān)督行政、司法把握好“度”的問題，要做到監(jiān)督到位，而又不越權(quán)，不越位。由于現(xiàn)行法律就人大對“一府兩院”的監(jiān)督規(guī)定較為原則，缺乏操作上的及程序上的細化規(guī)范，各地人大對于監(jiān)督方式也處于不斷探索之中。有些方法引起實務(wù)界和理論界專家學(xué)者的不同意見，如近年來人大監(jiān)督司法的“個案監(jiān)督”方式就引起很大爭議[7]?？梢韵胍姷氖?，在人大代表專職化后，隨著人大監(jiān)督力量的增強和監(jiān)督形式的不斷創(chuàng)新，此類爭議會不斷增多。
　　其次，人大與黨的領(lǐng)導(dǎo)保持和諧統(tǒng)一的問題。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)的實踐是，共產(chǎn)黨習(xí)慣于通過發(fā)布黨內(nèi)文件，要求各級黨政機關(guān)直接貫徹黨的會議決議、決定和指示，習(xí)慣于以政策代表法律，導(dǎo)致人大的實際地位與理論地位、人大實際行使的權(quán)力與憲法賦予的權(quán)力之間存在較大差距[8]。所謂“黨委揮手、政府動手、人大舉手”，“黨委編戲、政府演戲、人大看戲”等。應(yīng)該說，即便現(xiàn)在這種情況仍然沒能完全扭轉(zhuǎn)。在人大代表全部專職化、人大權(quán)力進一步“剛化”的情況下，如何把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，規(guī)范黨委與人大的關(guān)系，是一個很需要政治智慧的問題。只有人大的法律定位能夠真正到位，人大法定職權(quán)的運作和實現(xiàn)機制能夠進一步理順和完善，人大代表才有充分發(fā)揮才能的政治平臺和空間，這是實行代表專職化的最重要的前提。否則，代表是否專職的實質(zhì)性意義并不大。
　　
　　二、人大代表專職化啟示下的人代會制度完善探索
　　
　　如果說，解決人大代表專職化在操作層面上的困難已屬不易，要解決理論和理念上的問題，并設(shè)計完善的實現(xiàn)機制更是需要長時間的深思熟慮和準(zhǔn)備。在目前背景下，代表專職化全面鋪開并不現(xiàn)實。但是，我們可以借鑒和吸收代表專職化的優(yōu)勢來對現(xiàn)行人代會制度進行改革和完善，先行探索開展以下工作：
　?。ㄒ唬┲鸩酵七M人大常委會組成人員的專職化。雖然我國相關(guān)法律規(guī)定，常委會組成人員不得兼任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)，但是，并沒有限制常委會組成人員的其他兼職。因此，目前很多常委會組成人員仍然是兼職的。當(dāng)我們在考慮全體代表專職化的時候，目前可行的更有必要的是常委會組成人員的專職化，以增強常委會的工作力量。
　?。ǘ┻M一步完善人大代表的選舉制度。在目前人大代表的構(gòu)成中，有幾個較突出的問題：首先，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人比例過高。這部分代表平時忙于本職工作，很難保證執(zhí)行代表職務(wù)所需的時間和精力；而且，人大對其所任職的司法、行政機關(guān)的監(jiān)督，使其既是監(jiān)督者組成人員，又是被監(jiān)督者，在身份上存在“悖論”。其次，在人大代表的整體構(gòu)成中，年青代表、女性代表和非黨代表比例偏低。再次，相當(dāng)部分的人大代表缺乏履行代表職責(zé)應(yīng)有的政治文化素質(zhì)和參政議政能力，難以適應(yīng)當(dāng)前對代表立法和監(jiān)督工作專業(yè)性、科學(xué)性的要求。因此，選舉制度的改革方向是適當(dāng)減少黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的代表比例，優(yōu)化代表在年齡、性別、黨派等方面的構(gòu)成，適當(dāng)增加來自基層的、從事法律工作的和新社會階層方面的代表，更好地體現(xiàn)人大代表的廣泛性和代表性。就選擇程序而言，要適當(dāng)放寬代表候選人提名限制，提高選舉的競爭性和公開性，積極探索在差額選舉的條件下堅持黨管干部原則、充分發(fā)揚民主的具體方式，落實選舉人的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓更多高素質(zhì)的候選人能夠脫穎而出，成為人大代表。
　?。ㄈ┻m當(dāng)削減現(xiàn)有人大代表的數(shù)量規(guī)模。按照國外的普遍做法，人口較多的國家或較大的國家議員人數(shù)一般在500～1000名之間，其他國家議員人數(shù)在100～500名之間[9]。適當(dāng)減少我國的人大代表數(shù)量，不但便于人大開會議事，提高人大的工作效率，而且還有利于培養(yǎng)和造就一大批具有高度政治責(zé)任感和出色人大工作能力的代表，為代表專職化的發(fā)展奠定堅實的人員基礎(chǔ)。
　?。ㄋ模┙⒔∪舜蟠砺穆毐O(jiān)督機制。目前憲法、代表法等規(guī)定“人大代表受原選舉單位或選民監(jiān)督”，但是并沒有規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督約束機制，對“無為”、“不為”代表缺乏剛性監(jiān)督措施，也沒有建立代表屆中辭職制度，代表“出口”不暢[10]。目前各地人大為了彌補上述不足，已經(jīng)相繼探索開展人大代表述職評議活動。這項活動的開展，使人大代表的履職情況能夠受到選舉單位和選民的監(jiān)督，提高了人大代表工作的公開性和透明度，是促進代表提高代表意識，增強履職觀念，加強與群眾和原選舉單位聯(lián)系，從而更好參政議政的有益嘗試。當(dāng)然，該項制度尚需要在實踐中進一步規(guī)范和完善。
　　
　　三、結(jié)語
　　
　　古人云：“不積跬步，無以致千里；不積小流，無以成江河?！痹趫猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫?，推進我國民主法治建設(shè)的漫漫長途中，我們惟有耐心、細心、穩(wěn)妥地逐步推進改革。在目前人大代表專職化條件尚不成熟的情況下，借鑒和汲取專職化優(yōu)勢，積極探索完善現(xiàn)行人代會制度的方式和途徑，是更為可行的一種選擇。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]李鳳軍、王鳳英:《人大代表的專職化及其法律意義》，《宜賓學(xué)院學(xué)報》2004年第3期；何兵:《人大代表必須職業(yè)化》，2003年4月24日《法制日報》第8版；金艷:《試論人大代表專職化與完善我國的人民代表大會制度》，《理論研究》2004年第6期；賀衛(wèi)方:《人大代表職業(yè)化是一個良好開端》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2003年第8期等。
　　[2]張克強、劉序國、向秀亮、田必耀:《代表擔(dān)起你的責(zé)任來》，2001年10月3日《人民日報》第12版。
　　[3][6]郝鐵川:《人大代表專職化是一個漸進過程》，載《人大研究》2003年第6期。
　　[4]李鳳軍、王鳳英：《人大代表的專職化及其法律意義》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。
　　[5]劉慶武:《人大制度的反思》，載《中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院學(xué)報》2003年第4期。
　　[7][9]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月版，第403、106頁。
　　[8]丁建軍：《構(gòu)建新型黨政關(guān)系的幾點思考》，載《人大研究》2005年第2期。
　　[10]張仕俠：《代表作用缺失及原因淺析》，載《人大研究》2005年第2期。
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