人民代表大會制度與憲政體制的接軌

　　憲法與憲政體制建設(shè)在西方發(fā)達(dá)國家已趨于成熟，在中國，正在按照馬克思主義的人民代議制思想的指引，朝著憲政的方向努力。在中國進(jìn)行憲政建設(shè)，首選目標(biāo)是加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)。中國人民代表大會制度建設(shè)經(jīng)過50年的發(fā)展，已經(jīng)初具憲政的基礎(chǔ)。目前的問題是，如何按照憲政體制的要求來加強(qiáng)和完善人民代表大會的制度建設(shè)，逐步實現(xiàn)憲政體制與人大制度的接軌。
　　憲政是文明社會的標(biāo)志?，F(xiàn)代政治制度之所以要以憲法為基礎(chǔ)，就是要通過制定憲法的形式，為公共權(quán)力設(shè)定根本的規(guī)則，為公共權(quán)力提供合法性來源，規(guī)定行使的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，確定界限，明確責(zé)任。
　　憲法學(xué)和政治學(xué)界普遍認(rèn)為憲政由以下六大因素構(gòu)成：第一，被統(tǒng)治者的同意，檢測憲政的標(biāo)準(zhǔn)是憲法是否真正建立了代議制度；第二，有限政府，憲政主義對防止權(quán)力過于集中以至于形成了對個體自由的威脅，給予特別的注意；第三，開放的社會，在這個社會當(dāng)中，必須具有人們思想與信仰的自由；第四，人的尊嚴(yán)與個人的獨立地位神圣不可侵犯，一個政府對人的尊嚴(yán)的尊重程度是衡量憲政主義是否是事實的標(biāo)準(zhǔn)之一；第五，通過法治來實現(xiàn)平等；第六，對人的權(quán)利的憲法保障的落實。
　　在西方國家的憲政體制中，英、美兩國的憲政體制是自由主義憲政體制的典型，這兩個國家的憲政體制都在一定程度上體現(xiàn)了憲政的三個首要原則，即：保障公民基本權(quán)利，有限政府和實行法治。在實際政治生活中，社會各集團(tuán)依據(jù)一定的原則，通過憲法在不同的國家機(jī)關(guān)及不同的層級之間來對國家權(quán)力進(jìn)行合理配置，并限定權(quán)力的行使范圍，將權(quán)力來源及運(yùn)行過程置于憲法之下，從而使憲法未授予的權(quán)力不得或無法行使，將公共權(quán)力置于以憲法為核心的法律體系的約束之下，社會秩序主要表現(xiàn)為法律秩序。
　　憲政理論認(rèn)為，只有強(qiáng)調(diào)對人權(quán)的尊重，才能實現(xiàn)憲政。在對人的尊嚴(yán)加以尊重的習(xí)慣的熏陶中才能培育出憲政意識與憲政責(zé)任。可以說，對人的尊嚴(yán)的尊重是憲政制度建成的起點與基礎(chǔ)。在這一對人的尊重和對人權(quán)的保護(hù)與實施過程中，通過有限政府的制度設(shè)計，借助法治手段，才能約束與限制公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。憲政就是人權(quán)、限權(quán)與法治這三大原則的三位一體。
　　馬克思列寧主義是全人類的珍貴遺產(chǎn)。馬克思、恩格斯關(guān)于人民代議制的思想，是中國人民代表大會為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的理論淵源；列寧關(guān)于人民代議制的思想，為前蘇聯(lián)的蘇維埃制度提供了理論指南和行動綱領(lǐng)，也為中國的人民代表大會制度樹立了榜樣，指明了方向。馬克思、恩格斯、列寧關(guān)于人民代議制的思想，歸納起來約有以下幾條：第一，揭露和批判了資產(chǎn)階級議會的虛偽性和空談性，同時肯定它的歷史進(jìn)步作用；第二，人民代議機(jī)關(guān)同時行使立法權(quán)和行政權(quán)，實現(xiàn)議行合一原則；第三，人民代議機(jī)關(guān)掌握國家最高和全部權(quán)力，這種權(quán)力是整個的、統(tǒng)一的和不可分割的；第四，人民代表由普遍的、平等的、直接的、競爭的、無記名投票選舉產(chǎn)生；第五，人民代表必須接受人民的監(jiān)督，人民可以隨時撤換他們，罷免他們，防止他們由社會公仆變成社會主宰；第六，實行單一議院制。馬克思列寧主義關(guān)于人民代議制的思想，在前蘇聯(lián)、中國及其他社會主義國家，僅僅貫徹執(zhí)行了兩條，即議行合一原則和單一議會制，其他幾條基本上沒有實行。這種情況是可以理解的，因為不應(yīng)該搞本本主義、教條主義；但也令人費解，為什么關(guān)于掌握全部權(quán)力、競爭選舉和撤換罷免就不能實現(xiàn)呢？
　　根據(jù)西方國家憲政理論和實踐，至少應(yīng)該做到保障公民權(quán)利、有限政府和實行法治。馬克思主義的人民代議制思想，要求實行議行合一，掌握國家最高和全部權(quán)力，實行選舉、競選和單一議院制。中國人民代表大會制度建設(shè)和發(fā)展歷程表明，中國的人民代表大會制度與憲政體制相距甚遠(yuǎn)，與馬克思主義的人民代議制思想也有較大的距離，仍然存在許多不盡如人意的地方，如，現(xiàn)實中，執(zhí)政黨和人大的關(guān)系問題處理得尚不完善，人大的CWrMvfvDZCoqqvBPWlOJuQ==法定職權(quán)長期不能到位，人大不敢監(jiān)督或監(jiān)督乏力，各級人大代表還不能完全代表人民群眾的利益等等，這迫切需要銳意改革，加強(qiáng)建設(shè)，謀求更大的發(fā)展。依據(jù)中國的國情與現(xiàn)狀，人大制度要和憲政接軌，需要認(rèn)真處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系，還需要確立憲法至上觀念和培養(yǎng)憲政意識，以及需要完善選舉制度和實行競選。這就是說，要與憲政接軌，中國人大制度的建設(shè)首先必須從這三個方面做出努力，理順關(guān)系，打好基礎(chǔ)，提供動力。然后才能考慮確實保障公民權(quán)利，真正實行有限政府和法治，有效開展司法審查和實現(xiàn)司法獨立。只有做好以上六個方面的工作，中國人大制度的建設(shè)才會納入憲政體制，成為中國憲政體制建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)然，這六項工作不是截然分開和不能兼容的，但是分階段實施是絕對需要的。
　　
　?。ㄒ唬├眄橖h的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系
　　
　　現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會有權(quán)修改憲法和監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)制定基本法律和其他法律，有權(quán)決定國家重大事項，有權(quán)選舉和任免國家領(lǐng)導(dǎo)人，有權(quán)監(jiān)督政府、法院、檢察院的工作等?，F(xiàn)行憲法還規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義各項制度，發(fā)展社會主義民主和法制，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?，F(xiàn)行憲法沒有直接規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各級國家機(jī)關(guān)。現(xiàn)行中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！爆F(xiàn)行憲法又規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！?br/>　　從現(xiàn)行憲法、黨章的規(guī)定中可以得出兩點結(jié)論：第一，憲法具有至高無上的地位，全國人大及其常委會決定國家的一切重大事項，監(jiān)督政黨、政府等一切政治主體；第二，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國人民的核心力量，堅持社會主義方向和人民民主專政，并領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)。但50多年來的實際做法是，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切國家機(jī)關(guān)，決定國家一切重大事項，以黨代政，黨政不分。憲法和黨章的規(guī)定沒有沖突，都承認(rèn)憲法的地位，都承諾在憲法的范圍內(nèi)活動；但憲法和黨章的規(guī)定與實際做法卻有不一致和不便協(xié)調(diào)的地方，即由誰來主導(dǎo)制定憲法，誰真正決定國家的重大事項，誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰監(jiān)督誰。這就產(chǎn)生了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系問題。
　　這種關(guān)系在50年前人大制度產(chǎn)生之時就出現(xiàn)了。人大制度產(chǎn)生前，由中國共產(chǎn)黨起草憲法草案，領(lǐng)導(dǎo)全國人民制定憲法，并籌備全國人大的召開，這是完全可以理解的，也是完全必要的。第一屆全國人大召開之后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨可以提出制定和修改憲法的建議，交由全國人大根據(jù)人大代表的意見，制定和修改憲法，這是法理的要求，也能代表民眾的意愿。因為人大代表在基層是直接選舉產(chǎn)生的，然后層層間接選舉，能夠代表民眾的利益。在人大代表中層層醞釀，根據(jù)中國共產(chǎn)黨的建議制定和修改憲法，符合中國的實際，也便于操作。人大能否有權(quán)制定和修改憲法，這對于人大的權(quán)力、地位和作用影響重大。中國共產(chǎn)黨在“文化大革命”前后幾次制定和修改憲法都照搬照抄人大制度產(chǎn)生之前的經(jīng)驗和做法，有時甚至撇開人大系統(tǒng)，單獨起草，單獨征求意見，然后交給人大通過，這種做法是欠妥的，有損于人大的地位和作用，也有損于人大的形象。正因為如此，人大才一度變成了“橡皮圖章”，人大的地位和作用才一直名不副實。
　　
　　全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有15項國家權(quán)力，全國人大常委會擁有21項國家權(quán)力，兩部分加在一起共有36項職權(quán)，幾乎囊括了國家的所有權(quán)力，并且實行議行合一制和單一議院制，符合馬克思主義的人民代議制思想。最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)掌握了國家?guī)缀跛械臋?quán)力，如何處理與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，一直是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家的難題。第一個社會主義國家蘇聯(lián)的締造者列寧只是提出了“總的領(lǐng)導(dǎo)”的思想，實際上并未解決。中國共產(chǎn)黨提出了政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的觀點，也未能全面付諸實施。列寧之后至今，不是包辦代替，就是我令你行，最好的時期就是以我為主的有限分工，重大決策屬我，細(xì)枝末節(jié)給你。這樣形成的相互關(guān)系，利少弊多，既不利于人大作用的發(fā)揮，也不利于憲政體制的形成，必須進(jìn)行改革、調(diào)整和完善。
　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成的新時期，在中國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟(jì)全球化的新世紀(jì)，中國的政治架構(gòu)要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，建設(shè)憲政體制，走憲政之路，這是歷史發(fā)展的必由之路，也是客觀現(xiàn)實的惟一選擇。在中國建設(shè)憲政體制，首選目標(biāo)是以人大制度為框架，理順人大權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。第一步，真正落實黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的許諾，通過法定程序提出國家的重大方針、政策、路線的建議，派遣干部，要求黨員起先鋒模范帶頭作用；第二步，人大黨組織只起監(jiān)督保證作用；第三步，全力支持全國各級人大及其常委會的各項工作，對人大法定的工作內(nèi)容和工作過程也只起監(jiān)督保障作用，對一般人事任免不干涉，不強(qiáng)行派遣干部；第四步，尊重憲法，尊重人大，尊重人大代表的選擇，真正確立人大的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，并能夠真正行使憲法和法律賦予的一切權(quán)力；第五步，探索建立長效的協(xié)調(diào)和協(xié)商機(jī)制，不要把人大看作是黨委下屬的一個部門來對待。這樣做并不復(fù)雜，也不困難，既有利于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于發(fā)揮人大的作用，大體上可以在一段時間內(nèi)理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大權(quán)力的關(guān)系。
　　
　?。ǘ┡囵B(yǎng)憲法至上觀念與憲政意識
　　
　　憲法至上觀念，是法制觀念的核心部分，屬于法律意識范疇，就是人們在思想意識上置憲法于至高無上的地位的態(tài)度與看法。憲政意識則更進(jìn)一步，不僅要求人們在心目中有憲法，而且在意識上要有憲政，要認(rèn)同以憲法為核心的憲政架構(gòu)和民主政治。這種觀念和意識的形成，需要一個長期的過程。作為憲政運(yùn)動的先驅(qū)者英國，如果從1215年的“大憲章”算起，則整整用了700多年，才形成了今天的憲政體制。經(jīng)過長時間的磨煉，英國國民的憲法至上的觀念和憲政意識根深蒂固，牢不可破。美國、法國都經(jīng)歷了200多年，1776年的“獨立宣言”、1789年的“人權(quán)宣言”深深扎根于民眾的心中，培育了美、法兩國人民深厚的憲法和憲政意識。德、意、日、俄等國的封建勢力較大，時有法西斯主義、軍閥出現(xiàn)，憲法和憲政意識形成較晚。中國的封建勢力在上個世紀(jì)初才退出歷史舞臺，封建主義影響更為深遠(yuǎn)，加之內(nèi)憂外患，戰(zhàn)爭連年不斷，半個世紀(jì)才平靜下來搞建設(shè)，且不斷受到“無法無天”的干擾，所以中國人的憲法和憲政意識比較淡薄。
　　在中國這樣的國度里，要養(yǎng)成憲法至上觀念和憲政意識，必須從兩個方面開展工作:一方面，要在思想意識上肅清封建主義余毒，什么“長官意志”、“父母官”、“清官”、“官主民本”、“山高皇帝遠(yuǎn)”、“無法無天”之類的意識，均在掃除之列；普及民主與法律意識，開展民主與法制建設(shè)，不給封建主義留有空間。封建主義是民主政治的大敵，是樹立憲法至上觀念和憲政意識的主要障礙。不肅清封建主義，就無法培養(yǎng)憲法和憲政意識，也不能進(jìn)行民主和法制建設(shè)。這是中國的國情，也是中國開展憲政建設(shè)的特殊任務(wù)。另一方面，要采取各種措施開展憲法教育和宣傳，培養(yǎng)國民的憲法和憲政意識。首先宣傳憲法的至上性，憲法具有最高的法律地位，憲法的權(quán)威與國家的命運(yùn)、政治的穩(wěn)定息息相關(guān)，決不允許損害憲法的尊嚴(yán)；宣傳憲法是國家的總章程，是國家的根本大法，它規(guī)定了國家和社會最基本的原則與制度，一切法律、法規(guī)都不能與它相抵觸，一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體和企事業(yè)單位都必須遵守憲法，任何人都不得有超越憲法的特權(quán)。其次，把憲法作為學(xué)校的必修課，作為黨員學(xué)習(xí)和干部培訓(xùn)的不可缺少的內(nèi)容，在青少年中進(jìn)行憲法教育，在黨員干部中進(jìn)行憲法補(bǔ)課；黨和國家所有的宣傳、新聞部門和各種媒體都要把宣傳憲法作為自己的重要職責(zé)，反復(fù)宣傳，使憲法觀念在整個社會中扎根并深入人心。再次，培養(yǎng)國民的憲法和憲政意識，需要各類、各級組織協(xié)力推進(jìn)，否則也是不能奏效的。榜樣的力量是無窮的，組織的力量也是無窮的。憲法的制定靠組織，憲法和憲政的宣傳貫徹還是要靠組織。這是中國近代以來憲政運(yùn)動的經(jīng)驗和教訓(xùn)。最后，培養(yǎng)國民的憲法和憲政意識，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要身體力行，起帶頭作用。領(lǐng)導(dǎo)干部的身體力行和以身作則，一是可以潛移默化，二是可以高屋建瓴，帶動全社會，影響所有國民。華盛頓作為美國獨立戰(zhàn)爭總司令和連任兩屆的美國總統(tǒng)，決不連任第三屆總統(tǒng)的范例，已名垂憲法和憲政史，使憲法和憲政意識深深扎根于美國社會，也成為世界憲政運(yùn)動的榜樣。這是培養(yǎng)一國國民憲法和憲政意識的關(guān)鍵所在。
　　
　?。ㄈ┩晟七x舉制度，實行競選
　　
　　改革開放20多年來，人大代表的選舉進(jìn)行了三項改革，一是將直接選舉人大代表的范圍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大到縣市，擴(kuò)大了選民直接參與政治生活的權(quán)利；二是實行人大代表的差額選舉，體現(xiàn)了擇優(yōu)和民主的原則；三是實行選民或者代表聯(lián)名推薦候選人，與主席團(tuán)提名的候選人具有同等效力。
　　經(jīng)過改革和發(fā)展，中國人大代表的選舉制度和選舉方式得到改善。人大代表選舉制度的改革和完善，是人大制度改革和發(fā)展的基礎(chǔ)。人大制度要與憲政制度接軌，人大代表選舉制度的改善和完善至關(guān)重要，因為它能夠提高人大制度的民主化水平。這種民主化水平不僅是人大制度改革和發(fā)展的基礎(chǔ)，也能為人大制度的改革和發(fā)展提供動力。
　　伴隨著中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷發(fā)展，國民的民主意識和法制觀念的不斷增強(qiáng)，將會進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉人大代表的范圍，進(jìn)一步完善差額選舉，進(jìn)一步改進(jìn)候選人的提名方式和介紹辦法，進(jìn)一步完善選舉程序。選舉制度從實體到程序，從民主的范圍到民主的各個環(huán)節(jié)，將會逐步走向平等、公開、直接和有序競爭。特別是競爭選舉，將會得到逐步普及，為人大制度的改革和發(fā)展提供更加強(qiáng)勁的動力。
　　民主的選舉制度必須有競爭，無競爭的選舉，不是真正的選舉，不能真正表達(dá)民意。競爭則有動力和活力，不競爭則沒有動力和活力。中國現(xiàn)在一些部門是壟斷的，沒有競爭，所以沒有活力。但中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于引入競爭機(jī)制，市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。市場需要競爭，沒有競爭則沒有市場。民主政治也需要競爭。中國農(nóng)村的村民委員會早已實行競爭性的選舉，很多地方實行“海選”，大海撈針?biāo)频倪x舉村民委員會組成人員，競爭相當(dāng)激烈。競選的結(jié)果，農(nóng)村的社會和經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，政治上總的來說也是穩(wěn)定的。這種競爭的做法正在向城鎮(zhèn)居民委員會、城市社區(qū)發(fā)展。這就是說，競爭性的選舉在中國已經(jīng)形成一定的規(guī)模，有了一定基礎(chǔ)。中國最基層的縣鄉(xiāng)人大代表為什么不可以通過競選產(chǎn)生呢？差額選舉具備了競爭的因素，但這還不夠，還要逐步放開，在有條件的地方實行競選，這樣產(chǎn)生出來的代表具有民意的基礎(chǔ)，能夠代表一定階層和一部分民眾的利益。政府官員的產(chǎn)生也可以在基層進(jìn)行試點，通過競選產(chǎn)生。總之，中國選舉制度的改革和完善，重點是實行競選。
　　理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系，培養(yǎng)憲法至上觀念和憲政意識，完善選舉制度并實行競選，這三項工作是為人大制度與憲政接軌而理順關(guān)系，打好基礎(chǔ)，提供動力。這三項工作因為其重要，非做不可，所以作為重點工作應(yīng)優(yōu)先推出。至于保障公民權(quán)利、建設(shè)有限政府、實行司法審查三項工作也很重要，而且業(yè)已開始并且已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但工作有先有后，有難有易，需要逐步展開。這六項工作做好之時，就是中國人民代表大會制度與憲政接軌之日。到那時，中國的憲政架構(gòu)和民主政治就會水到渠成。
　　
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