回顧與反思：淺議義務(wù)教育法的修訂問題

　　當(dāng)前正在進(jìn)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》修訂工作受到了各界人士的廣泛關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說，從1986年義務(wù)教育法出臺(tái)以后，中國的義務(wù)教育有了較大發(fā)展，這一發(fā)展成果，除了有法律的保障之外，更重要的是有人民群眾的熱情支持，以及各級(jí)政府的積極作為。但是，從近些年來看，中國社會(huì)的激烈變動(dòng)帶來了一系列新的問題：比方說國家與教育的關(guān)系、義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障、如何保證公平的受教育權(quán)利等。這些問題在最近幾年，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中日益突出出來，使中國的義務(wù)教育正在經(jīng)受新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。直面這些問題，適時(shí)對(duì)義務(wù)教育法進(jìn)行修訂，中國的義務(wù)教育在未來才會(huì)有更大的進(jìn)步。
　　義務(wù)教育是世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程中或遲或早都要經(jīng)歷的一個(gè)過程，是教育普及化的一種普遍形式。從歷史上看，義務(wù)教育的實(shí)施主要是圍繞教育的強(qiáng)制性、免費(fèi)性和中立性三大主題展開的。它涉及到通過法律確立的有關(guān)普及教育的各項(xiàng)重要問題上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)立和管理、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源和分配、義務(wù)教育學(xué)校與宗教的關(guān)系、家長、子女與義務(wù)教育學(xué)校的關(guān)系等，都必須保證強(qiáng)制性、免費(fèi)性、中立性的實(shí)現(xiàn)。因此義務(wù)教育及其最初的含義而言，就是一種“強(qiáng)迫教育”，通過國家的強(qiáng)制性手段迫使每一個(gè)適齡兒童入學(xué)接受規(guī)定年限的學(xué)校教育。伴隨著義務(wù)教育強(qiáng)制性的必然是義務(wù)教育的免費(fèi)性，這是因?yàn)槿绻荒芙鉀Q由于經(jīng)濟(jì)能力的原因而上不起學(xué)的問題，則強(qiáng)制性就會(huì)成為一句空話，因此教育的強(qiáng)制性必然帶來教育的免費(fèi)性。最后是中立性，就是強(qiáng)迫所有人都要接受的教育必須保證為所有的人服務(wù)，而不被宗教教派或其他因素所利用，因此必須保證教育與宗教相分離，使義務(wù)教育具有嚴(yán)格意義上的中立性。義務(wù)教育的上述特性使其具有了此前教育從未有過的一種性質(zhì)，即公共性。義務(wù)教育的公共性表明它不可能通過自發(fā)的、私人的力量來實(shí)現(xiàn)，而必須借助于國家的力量才能真正得到實(shí)施。所以義務(wù)教育從其產(chǎn)生之日起就是一種明確的國家責(zé)任，一種保證義務(wù)教育能夠真正實(shí)施，所有人能夠接受同等程度教育的責(zé)任。因此，義務(wù)教育中的個(gè)人和國家二者之間的關(guān)系，簡言之就是每一個(gè)人都有義務(wù)接受國家規(guī)定年限的學(xué)校教育，而政府則有責(zé)任向所有人提供接受義務(wù)教育的相應(yīng)條件。
　　以上只是對(duì)義務(wù)教育產(chǎn)生和發(fā)展的最一般的描述。其實(shí)義務(wù)教育在其近200年的實(shí)施過程中，其中的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系已經(jīng)有了相當(dāng)大的變化。在實(shí)施義務(wù)教育的早期，在大多數(shù)人尚需為溫飽、為生存付出極大代價(jià)的時(shí)候，人們是無暇顧及受教育問題的。就是在物質(zhì)生活有了改善之后，還是有許多人意識(shí)不到教育的重要，因此為了推行普及教育，必須強(qiáng)調(diào)受教育的義務(wù)性。為此幾乎所有的國家在普及教育的初期都經(jīng)歷過一個(gè)強(qiáng)迫入學(xué)的階段。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高以及由此而來的人們對(duì)教育問題的重視，受教育權(quán)利與良好工作權(quán)利、文化參與權(quán)利、健康保障權(quán)利以及社會(huì)保障權(quán)利等一起，被寫進(jìn)了各國的憲法，成為法定的不容剝奪的公民權(quán)利。這時(shí)的立法更多地把受教育看作是一種普遍的公民權(quán)利，并要求國家主動(dòng)承擔(dān)義務(wù)，積極作為，保證教育的普及和教育機(jī)會(huì)的均等。這時(shí)在政府和個(gè)人之間，權(quán)利義務(wù)關(guān)系開始發(fā)生根本性的變化，義務(wù)教育第一位的責(zé)任應(yīng)該是政府責(zé)任。政府應(yīng)該辦學(xué)校，應(yīng)該培養(yǎng)師資，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定必要的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并創(chuàng)造必要的條件，使得所有的人都可以進(jìn)入學(xué)校接受法律規(guī)定的教育。
　　我國當(dāng)前的義務(wù)教育發(fā)展盡管起步較晚，但與其他國家一樣，也在經(jīng)歷上述的演變過程。雖然我國教育近年來在數(shù)量上有一個(gè)大規(guī)模的擴(kuò)張，從而極大地增加了老百姓接受教育的可能性。但這種高速發(fā)展在很大程度上并不是國家教育投入的結(jié)果，而是通過一種教育系統(tǒng)自身經(jīng)營創(chuàng)收的市場(chǎng)化和民營化模式來實(shí)現(xiàn)的，因此帶來的負(fù)面結(jié)果就是導(dǎo)致了高收費(fèi)、亂收費(fèi)、貴族學(xué)校、轉(zhuǎn)制學(xué)校、擇校問題、貧困學(xué)生的輟學(xué)問題、弱勢(shì)群體的“國民待遇”問題等種種不公平、不規(guī)范的問題。這些問題還直接導(dǎo)致了教育的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和學(xué)校差距的擴(kuò)大化，造成了受教育權(quán)利分配的實(shí)際上的不平等，損害了教育的公益性質(zhì)。教育領(lǐng)域中的這些不良現(xiàn)象對(duì)于義務(wù)教育的影響更大，因?yàn)槭袌?chǎng)不能有效提供或者根本不能提供的公共產(chǎn)品，就必須由市場(chǎng)以外的資源配置機(jī)制來提供，這種機(jī)制就是現(xiàn)代社會(huì)中的集體選擇機(jī)制，其中政府是集體選擇的基本形式。義務(wù)教育的公共性質(zhì)決定了它不可能像商品一樣通過市場(chǎng)來向社會(huì)提供，而必須通過市場(chǎng)以外的資源配置機(jī)制來提供。正因?yàn)槿绱耍峁┑慕逃诂F(xiàn)代社會(huì)中越來越具有舉足輕重的意義。但是現(xiàn)在的問題是_---些地方政府放棄了自己在義務(wù)教育方面應(yīng)盡的責(zé)任，沒有提供相應(yīng)的教育條件，導(dǎo)致適齡兒童在事實(shí)上不能享受到受教育權(quán)，比方說本應(yīng)由政府舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，一些地方政府卻通過引進(jìn)社會(huì)資本和民間力量來運(yùn)作，結(jié)果出現(xiàn)了義務(wù)教育公共性的扭曲。我們知道資本的本性都是要追求利潤的，因此民間資本的介入并不能保證最終結(jié)果的公平。這就使義務(wù)教育領(lǐng)域變成了追求利潤的場(chǎng)所。除此之外，《義務(wù)教育法》規(guī)定的農(nóng)村義務(wù)教育由縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府承擔(dān)的責(zé)任體制在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問題。因?yàn)椴煌牡貐^(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不均衡，不同地區(qū)之間存在著很大的差異，一些地方政府沒有能力獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任，就會(huì)產(chǎn)生一系列的問題。
　　教育領(lǐng)域中的這些亂象引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈批評(píng)，從而促進(jìn)了中央政府下決心解決義務(wù)教育領(lǐng)域中的種種問題?，F(xiàn)在提請(qǐng)全國人大審議的《義務(wù)教育法修訂草案》有兩個(gè)重要的修訂之處，構(gòu)成草案的亮點(diǎn)：第一，確認(rèn)了義務(wù)教育中央和地方負(fù)擔(dān)的機(jī)制和方案；第二，通過立法促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，包括規(guī)定義務(wù)教育階段不得舉辦重點(diǎn)學(xué)校、學(xué)校不得設(shè)立重點(diǎn)班、義務(wù)教育的資源配置應(yīng)該向貧困地區(qū)和薄弱地區(qū)傾斜、努力縮小差距等等，這些規(guī)定是非常重大的進(jìn)步。
　　應(yīng)該說，當(dāng)前義務(wù)教育中的問題還有很多，因此義務(wù)教育法的修訂工作是一件非常艱巨的事情。當(dāng)前的義務(wù)教育面臨的問題很多，解決的難度也很大，其中有一些是義務(wù)教育法修訂不容回避的問題。比如：如何解決義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入總量不足和一些地區(qū)財(cái)政拮據(jù)難以履行義務(wù)教育責(zé)任的問題；義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重，應(yīng)試教育沒有得到根本改觀的問題；義務(wù)教育資源分配不合理，發(fā)展不均衡的問題；如何制止義務(wù)教育學(xué)校亂收費(fèi)的問題；義務(wù)教育學(xué)校的校園安全問題；如何杜絕利用義務(wù)教育教科書的編寫、出版和發(fā)行謀求不正當(dāng)利益的問題等等。這些問題的解決不能靠官員、專家的閉門造車，而是要集中全國人人民的聰明智慧，群策群力，才能做好這項(xiàng)工