巴西公共服務(wù)情況與經(jīng)驗(yàn)

　　前不久，國家發(fā)展和改革委員會(huì)組團(tuán)考察了解了巴西公共服務(wù)部門的基本情況。該國公共服務(wù)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
　　
　　一、把提供公共服務(wù)作為政府的重要職能
　　
　　巴西明確界定政府提供公共服務(wù)的職能，規(guī)定了政府發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的責(zé)任，合理劃分各級(jí)政府在公共服務(wù)方面的職責(zé)。在教育方面，市政府負(fù)責(zé)提供幼兒教育和義務(wù)教育，經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府、州政府和市政府三方分擔(dān)。舉辦中等教育是州政府的職責(zé)，費(fèi)用由州財(cái)政負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)在每個(gè)州舉辦一所公立大學(xué)，經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府撥付。在醫(yī)療方面，市政府負(fù)責(zé)市級(jí)醫(yī)院和衛(wèi)生站的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理等，聯(lián)邦政府和州政府按照法律規(guī)定向市政府撥付部分醫(yī)療經(jīng)費(fèi)。州政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)和管理州立醫(yī)院。聯(lián)邦政府衛(wèi)生部除對州政府和市政府轉(zhuǎn)移支付醫(yī)療經(jīng)費(fèi)外，還在全國各地建立了一批條件較好的醫(yī)院，裝備先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備和儀器，配備醫(yī)術(shù)精良的醫(yī)生和護(hù)士，為州立醫(yī)院無法治療轉(zhuǎn)來的疑難病癥患者提供治療。在科技方面，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)科學(xué)、高新技術(shù)研究的投入，少數(shù)財(cái)政相對寬裕的州也在預(yù)算中列支少量科技經(jīng)費(fèi)，供州立大學(xué)和非營利機(jī)構(gòu)開展適用技術(shù)研究。市一級(jí)政府一般沒有科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
　　
　　二、公共服務(wù)向弱勢群體傾斜
　　
　　巴西政府實(shí)施了一攬子措施，健全社會(huì)救助體系，保障弱勢群體的基本生活和發(fā)展需求。
　　一是實(shí)施零饑餓計(jì)劃。該計(jì)劃包括兩項(xiàng)措施，一個(gè)是給貧困戶每月發(fā)放50雷亞爾（1雷亞爾約合人民幣3.8元）救濟(jì)金。另一個(gè)是以法令的形式規(guī)定，每周一至周五中午，窮人在指定的餐館花1雷亞爾可享用價(jià)值10雷亞爾的午餐。
　　二是提高最低工資和失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。巴西政府每年初調(diào)整當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，從2002年4月1日起，最低工資額由180雷亞爾提高到200雷亞爾。目前，有的城市最低月工資額提高到300雷亞爾以上。
　　三是實(shí)施家庭助學(xué)計(jì)劃。該計(jì)劃從2003年開始，具體做法是人均月收入在90雷亞爾以下的家庭，每個(gè)6至15歲的在校學(xué)生每月可領(lǐng)取15雷亞爾助學(xué)金，一個(gè)家庭最多可有3個(gè)學(xué)生獲得資助，每月共45雷亞爾。
　　四是推進(jìn)土地改革。政府利用公共土地和從私人手里收購的荒廢土地?zé)o償提供給農(nóng)村無地居民，這項(xiàng)改革使60多萬農(nóng)民家庭獲得5000多萬公頃土地，在一定程度上減少了農(nóng)村貧困人口。
　　五是為城市無房貧民提供住房。近幾年，巴西政府出資利用公共土地新建經(jīng)濟(jì)適用房，搬遷了一部分住在貧民窟的居民。同時(shí)，政府收購市區(qū)內(nèi)廢棄的私人住宅，進(jìn)行簡單裝修后無償分配給城市無房貧困居民居住。
　　
　　三、健全提供公立公共服務(wù)的制度保障
　　
　　為確保公共服務(wù)部門用有限的財(cái)政支出提供較好的基本公共服務(wù)，巴西政府從立法、經(jīng)費(fèi)和人員管理等方面建立了有效的制度保障。
　　一是建立健全公共服務(wù)的法制保障。巴西憲法規(guī)定了政府提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)的主要內(nèi)容、職責(zé)分工、經(jīng)費(fèi)來源等，確立公共服務(wù)部門的法律地位，明確了各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。如巴西新頒布的《全國教育方針與基礎(chǔ)法》規(guī)定8年初等教育為免費(fèi)義務(wù)教育；頒布《科技進(jìn)步法》、《工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新法》等，確定國家科技發(fā)展的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，使政府的科技政策保持長期性和連貫性；為促進(jìn)廣播電視、新聞宣傳領(lǐng)域公共服務(wù)部門的發(fā)展，巴西先后出臺(tái)了《新聞法》、《全國電視廣播準(zhǔn)則》、《閉路電視法》等。
　　二是實(shí)行剛性的公共服務(wù)預(yù)算制度。巴西憲法規(guī)定了聯(lián)邦、州、市三級(jí)政府對教育投入的責(zé)任：聯(lián)邦政府應(yīng)安排不少于13%的預(yù)算經(jīng)費(fèi)發(fā)展教育，州政府投入文化和教育項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)不低于本級(jí)稅收收入的25%，市政府財(cái)政收入的25%必須用于維持和發(fā)展教育。
　　
　　四、引入競爭機(jī)制增強(qiáng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的活力
　　
　　一是堅(jiān)持養(yǎng)事不養(yǎng)人的原則。政府根據(jù)提供服務(wù)的數(shù)量，采取零基預(yù)算法核定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。政府對公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有人員編制限制，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以在工作需要的情況下適當(dāng)增減員工。
　　二是把某些公共服務(wù)事項(xiàng)委托給私營機(jī)構(gòu)。對一些適宜由私營機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，通過公開招標(biāo)、特許經(jīng)營等方式，委托給私營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供。如圣保羅市經(jīng)過招投標(biāo)選擇兩家大型的私營公司分區(qū)負(fù)責(zé)垃圾的收集、處理工作。
　　三是臨時(shí)性和特殊的公共服務(wù)實(shí)行購買服務(wù)。對一些應(yīng)用型技術(shù)研究、文化、教育項(xiàng)目，巴西政府一般不直接舉辦提供，而是面向全社會(huì)開放申請，擇優(yōu)購買服務(wù)。巴西聯(lián)邦政府科技部每年都安排一部分財(cái)政資金用于應(yīng)用型科技研發(fā)，同時(shí)科技部還設(shè)立了一些基金會(huì)，選擇支持某些科技創(chuàng)新項(xiàng)目。
　　
　　五、創(chuàng)新管理方式提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率
　　
　　一是采取信息化手段加強(qiáng)對公共服務(wù)的管理。如巴西醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面實(shí)行信息化管理，政府衛(wèi)生部門給每個(gè)公民發(fā)放一個(gè)有密碼的磁卡——“全民醫(yī)療卡”，病人憑卡看病，醫(yī)療費(fèi)用和醫(yī)療檔案均記錄在該卡上。同時(shí)，建立了四級(jí)醫(yī)院直通衛(wèi)生部的醫(yī)療和經(jīng)費(fèi)信息網(wǎng)，患者個(gè)人信息、就醫(yī)醫(yī)院及接診醫(yī)生、治療措施、費(fèi)用結(jié)算等向聯(lián)邦衛(wèi)生部醫(yī)療信息中心實(shí)時(shí)傳遞。
　　二是創(chuàng)新服務(wù)方式有序提供服務(wù)。如巴西醫(yī)療系統(tǒng)實(shí)行“分區(qū)分級(jí)”治療原則，居民看病先到所在社區(qū)的衛(wèi)生站，如果衛(wèi)生站不能醫(yī)治，再根據(jù)病情分級(jí)轉(zhuǎn)向治療水平較高的市級(jí)醫(yī)院、州立醫(yī)院、聯(lián)邦醫(yī)院等。實(shí)行“分區(qū)”治療可以使醫(yī)療機(jī)構(gòu)隨時(shí)了解當(dāng)?shù)鼐用竦慕】禒顩r，及時(shí)防治傳染病和流行病，控制病源，加強(qiáng)健康教育。而“分級(jí)”治療的辦法則有利于合理配置醫(yī)療資源，節(jié)約開支。
　　三是構(gòu)建科學(xué)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。巴西在公共服務(wù)部門中建立了良好的治理機(jī)制，一般由執(zhí)行人、相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人、工會(huì)代表、服務(wù)對象的代表、業(yè)內(nèi)專家等組成一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)均要提交決策機(jī)構(gòu)討論決定。
　　四是引入私營部門的管理辦法。在經(jīng)費(fèi)使用管理上，巴西公共服務(wù)機(jī)構(gòu)非常重視成本管理，詳盡分析支出的必要性及其可能取得的效果，制定科學(xué)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，把不必要的支出降低到最小。在人員管理上，廣泛實(shí)行崗位管理，制定明確的工作任務(wù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，采取定期報(bào)告、定期考核的辦法評價(jià)員工工作效率。
　　
　　六、發(fā)揮私營機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)中的重要作用
　　
　　一是私營機(jī)構(gòu)滿足公眾多樣化的公共服務(wù)需求。巴西公立機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)具有標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，服務(wù)時(shí)間、方式和內(nèi)容都基本固定，私立機(jī)構(gòu)則相對靈活。如公立初等學(xué)校和中等學(xué)校課程設(shè)置相對固定，一般使用統(tǒng)一的教材，學(xué)生沒有選擇的余地。私立學(xué)校則根據(jù)各類人群的需要，有針對性地安排課程，學(xué)生可以根據(jù)需要選擇課程。
　　二是私營機(jī)構(gòu)向富裕人群提供高質(zhì)量的服務(wù)。由于巴西貧富差距很大，相當(dāng)一部分富裕人群對教育、文化和衛(wèi)生等公共服務(wù)的質(zhì)量要求較高，但政府限于財(cái)政窘境，只能為社會(huì)成員提供基本的公共服務(wù)，無法滿足富裕人群對服務(wù)質(zhì)量的要求，越來越多富裕家庭的孩子選擇去私立中學(xué)上學(xué)。
　　三是私營機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了公共服務(wù)資源的不足。雖然巴西的公立大學(xué)和公立中等教育學(xué)校實(shí)行免費(fèi)教育，但高等教育和中等教育不屬于義務(wù)教育的范疇，這兩個(gè)階段的教育資源明顯不足。如巴西現(xiàn)有的1000多所大學(xué)中，公立大學(xué)僅有100多所，90%的大學(xué)都是私立的，這些私立大學(xué)彌補(bǔ)了公共高等教育資源的不足。
　?。▏野l(fā)展改革委體改司供稿）