社會主義新農(nóng)村建設(shè)與扶貧模式創(chuàng)新

　　黨的十六屆五中全會明確提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，新的執(zhí)政理念和戰(zhàn)略目標(biāo)對扶貧開發(fā)工作提出了更高的要求，如何抓住這個有利機遇進(jìn)一步加快貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)、創(chuàng)新扶貧模式，是一個值得深入研究和認(rèn)真解決的重大現(xiàn)實問題。
　　
　　一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)含著扶貧模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
　　
　　我國堅持開發(fā)式扶貧的方針，先后經(jīng)歷了體制改革推動扶貧（1978—1985年）、大規(guī)模開發(fā)式扶貧（1994—2000年）、扶貧攻堅（1994—2000年）三個階段，并采取了開發(fā)式扶貧、小額信貸扶貧、異地扶貧、對口扶貧、企業(yè)扶貧以及參與式扶貧等多種模式。20多年的扶貧開發(fā)工作取得了巨大的成就，1986—2005年間，我國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量從1.25億下降到2365萬，減少了1億多人；農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率由14.8%下降到2.5％。
　　但是當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入解決溫飽和鞏固溫飽并重階段后，進(jìn)一步提高貧困群體自我發(fā)展能力的任務(wù)十分繁重，縮小貧富差距更是任重道遠(yuǎn)，扶貧開發(fā)呈現(xiàn)出一系列新的特點：一是貧困人口分布呈現(xiàn)點（14.8萬個貧困村）、片（特殊貧困片區(qū)）、線（沿邊境貧困帶）并存的特征。二是新階段扶貧投入的邊際效應(yīng)下降，脫貧成本增加。三是減貧速度減緩，上世紀(jì)80年代，全國農(nóng)村貧困人口平均每年減少1350萬，90年代為530萬，2001年到2005年平均每年只減少112萬；四是貧困群體呈現(xiàn)大進(jìn)大出的態(tài)勢，返貧問題已成為我國鞏固溫飽過程中遇到的一個嚴(yán)重障礙。
　　建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是縮小城鄉(xiāng)差距、緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的戰(zhàn)略舉措和重要手段。從根本上看，建設(shè)社會主義新農(nóng)村就是通過對嚴(yán)重失衡的城鄉(xiāng)利益關(guān)系合理調(diào)整實現(xiàn)對農(nóng)民長期歷史欠帳的合理補償。進(jìn)一步分析，建設(shè)社會主義新農(nóng)村不能有區(qū)域差別，應(yīng)當(dāng)覆蓋處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的所有區(qū)域，不但要錦上添花，更要雪中送炭?？梢哉f，貧困地區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)的難點和工作重點，而消除貧困則是新農(nóng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，因此，在貧困地區(qū)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)本身就內(nèi)含著深化扶貧模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求。
　　
　　二、貧困地區(qū)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要機遇
　　
　　當(dāng)前扶貧開發(fā)工作所推行的整村推進(jìn)，是以重點貧困村為單元，以村級扶貧規(guī)劃為依據(jù)，以貧困人口為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)生活為重點，集中扶貧資金投入，解決貧困人口溫飽問題，提高貧困人口素質(zhì)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展為目標(biāo)，實現(xiàn)整村脫貧。可見，扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)在對象、內(nèi)容、目標(biāo)和手段等方面都具有一致性和包容性，在貧困地區(qū)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，雖然說實現(xiàn)目標(biāo)的難度更大，要求更高，面臨的困難更多，但同時也為其新農(nóng)村建設(shè)提供了很多的機遇，通過將扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合和優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)貧困地區(qū)的跨越式發(fā)展。
　　一是政策優(yōu)勢。黨的十一屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院就把扶貧開發(fā)工作提上重要議事日程，并形成了一系列扶貧開發(fā)的方針、政策和措施，對貧困地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)提供強有力的政策支持。
　　二是資金優(yōu)勢。在農(nóng)村貧困地區(qū)，國家財政轉(zhuǎn)移支付和地方配套資金的投入力度越來越大，主要是針對性的解決農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活中最緊迫的實際問題和需求，如道路、飲水、燃料等，并且具有較好的資金投入的連續(xù)性；而新農(nóng)村建設(shè)的資金補貼則主要用于村民住房修建、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民培訓(xùn)等方面，二者資金的有機整合，將更有利于貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的整體推進(jìn)。
　　三是工作方式優(yōu)勢。十六屆五中全會把“因地制宜地實行整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)方式”寫進(jìn)了建議，實踐也證明，整村推進(jìn)是適應(yīng)目前扶貧開發(fā)實際有效的扶貧形式，其具有較強的針對性和實效性，有利于瞄準(zhǔn)貧困人口、提高扶貧資金使用效益、集中力量辦大事，使貧困村整村實現(xiàn)綜合發(fā)展；而主要以村為單元的新農(nóng)村建設(shè)，可以充分利用扶貧工作整村推進(jìn)方面的成功經(jīng)驗，以其為主要工作基礎(chǔ)，實現(xiàn)更有效率的發(fā)展。
　　四是群眾基礎(chǔ)優(yōu)勢。扶貧開發(fā)本身就要求動員群眾、組織群眾積極參與，通過參與式的扶貧開發(fā)工作，貧困地區(qū)的群眾能更好的理解黨的方針、政策，更容易接受新生事物，因此，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，貧困地區(qū)的群眾有條件更快、更好的接受和理解，更有熱情和積極性，從而為新農(nóng)村建設(shè)提供良好的群眾基礎(chǔ)。
　　
　　三、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)條件下的扶貧創(chuàng)新的制度安排
　　
　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新資金投入機制
　　新農(nóng)村建設(shè)同扶貧攻堅具有較強的互補性，在資金的投入和使用上也存在著重疊的地方，應(yīng)當(dāng)合理界定新農(nóng)村建設(shè)資金、扶貧資金、社會資金的作用區(qū)間，在貧困地區(qū)構(gòu)建合理的資金投入機制。
　　——新農(nóng)村建設(shè)資金。新農(nóng)村建設(shè)是一項惠及全民的工程，其資金的作用區(qū)間應(yīng)該是整個區(qū)域的農(nóng)民共同受益，重點項目應(yīng)當(dāng)是發(fā)展農(nóng)村區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
　　從新農(nóng)村建設(shè)資金的投入來看，貧困地區(qū)同發(fā)達(dá)地區(qū)也有很大差別，發(fā)達(dá)地區(qū)除了有地方財政的補貼和農(nóng)戶自有資金投入外，還可以通過征地補償、土地整理以及社會資金等多方面籌措資金，而現(xiàn)在的貧困地區(qū)大UadKkYt89nkHXEJOd2LVnBGwc6aF2WinGGtrtLrQOrc=多處于邊遠(yuǎn)的山區(qū)，基礎(chǔ)條件和生態(tài)條件都比較惡劣，貧困程度較深，很難有土地整理的空間和吸引到社會資金的投入，因此，貧困地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)資金主要依靠于財政的補貼和農(nóng)戶的有限投入。
　　新農(nóng)村建設(shè)的財政補貼資金主要應(yīng)由地方財政來投入，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，財政支農(nóng)資金的比重將不斷加大，但相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，貧困地區(qū)由于財政收入在總量上仍處于較低水平，面對貧困地區(qū)公共物品和公共服務(wù)的大量缺失，對新農(nóng)村建設(shè)的財政支持能力還十分有限，必須要在不斷加大投入的情況下合理界定財政資金的投入?yún)^(qū)間，以有限的資金達(dá)到最大的收益。貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的財政補貼資金應(yīng)主要投資于扶貧資金所不能達(dá)到或資金不夠、涵蓋全村居民受益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目上，同時，由于扶貧資金的穩(wěn)定和連續(xù)性較強，因此，必須在調(diào)整和確定扶貧資金投向的基礎(chǔ)上，做好村級規(guī)劃，明確新農(nóng)村建設(shè)財政資金的投入方向，應(yīng)該以改善全村居民的生產(chǎn)生活條件為重點，包括農(nóng)田水利設(shè)施、村村通道路、人畜安全引水、農(nóng)村污染處理、垃圾收集與處理設(shè)施、教育醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等，并在此基礎(chǔ)上大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　村民資金應(yīng)主要投于農(nóng)戶自主參與且直接受益的項目，包括建民居房、改廁、改廚、改圈舍等，應(yīng)主要由農(nóng)戶承擔(dān)。而對于一些直接面向村莊的公益類建設(shè)項目，諸如村內(nèi)道路硬化、飲水設(shè)施修建、村容村貌整治、公共院所等，應(yīng)由財政和農(nóng)民共同承擔(dān)。由于貧困地區(qū)的村民收入普遍處于較低水平，投入新農(nóng)村建設(shè)的資金將十分有限，貧困人口的資金投入可以通過扶貧資金的轉(zhuǎn)移和補充作為村民的投入來實現(xiàn)，但應(yīng)主要針對那些最貧困的人群。
　　 ——扶貧資金。由于新農(nóng)村建設(shè)資金的加入，為扶貧開發(fā)資金的投入帶來了調(diào)整的空間，因此，必須要整合各項扶貧資金，合理調(diào)整扶貧資金的投向。
　　一方面應(yīng)該在增加無償扶貧投入的基礎(chǔ)上，整合各項資金。扶貧主要應(yīng)當(dāng)是政府行為，中央和省級政府都應(yīng)增加扶貧投入，隨著我國綜合經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強，應(yīng)適時增加無償扶貧資金的投入；同時應(yīng)合并財政性扶貧資金，把以工代賑資金、財政發(fā)展資金、新增財政扶貧資金合并為“財政扶貧資金”，統(tǒng)一管理使用，以提高扶貧資金的使用效益。
　　
　　另一方面應(yīng)捆綁使用扶貧資金，調(diào)整資金投向。應(yīng)將扶貧資金納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中，信貸扶貧資金、財政扶貧資金、以工代賑扶貧資金、地方配套扶貧資金、社會扶貧資金等各類扶貧資金，都應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為載體，實行統(tǒng)一安排、捆綁使用。由于現(xiàn)有貧困人口脫貧難度的不斷加大，因此，扶貧資金的投入上在整村推進(jìn)的過程中，除去一些重大基礎(chǔ)設(shè)施的修建應(yīng)納入新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)一實施外，應(yīng)該實行扶貧資金直接補助到貧困戶，以幫助提高其脫貧致富的能力為重點，同時注意與“低保”和救濟(jì)制度相聯(lián)系，重點解決沒有脫貧能力的殘疾人、婦女兒童、孤寡老人等人群的貧困問題。
　　——社會資金。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以完善以工補農(nóng)的機制為重點，不斷引進(jìn)市場機制，積極引導(dǎo)民間資金投資新農(nóng)村建設(shè)的公益事業(yè)；而扶貧開發(fā)中的社會資金一方面應(yīng)大力爭取國際扶貧資金的加入，用于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，另一方面則主要來自社會的慈善捐助，主要用于貧困人口的直接救助。
　　
　?。ǘ﹦?chuàng)新農(nóng)村社區(qū)組織發(fā)育機制
　　要達(dá)到新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，至關(guān)重要的是必須在充分提高農(nóng)民參與能力的基礎(chǔ)上切實推動農(nóng)村社區(qū)全面發(fā)展，因此，必須要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，不斷提高多樣化農(nóng)村社區(qū)組織的生存和發(fā)展能力，充分發(fā)揮其在促進(jìn)扶貧模式創(chuàng)新中的積極作用。
　　首先，堅持賦權(quán)于社區(qū)和還權(quán)于農(nóng)民的基本理念。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)民自主參與的內(nèi)在機制，讓農(nóng)民有充分的話語權(quán)，能夠充分表達(dá)其利益訴求，特別是要提高農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)的規(guī)劃、實施、管理等全過程的自主參與度，真正做到賦權(quán)于社區(qū)和還權(quán)于農(nóng)民。
　　其次，運用參與式方法推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)。參與式方法是指在項目人員和外部專家的協(xié)助下，讓農(nóng)民充分表達(dá)自己的愿望、總結(jié)與分享他們在生產(chǎn)、生活實踐中的經(jīng)驗，找出和分析社區(qū)以及農(nóng)戶自身所面臨的困難、存在的問題、社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實和潛在的機會，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)和有針對性地提出能夠解決這些困難與問題的措施。
　　最后，重視人力資本的投資。通過對農(nóng)村居民的教育投資和培訓(xùn)，以不同層次的參與、培訓(xùn)、交流、磋商等方式，培養(yǎng)農(nóng)民勤勉、自助和合作的精神，在提高農(nóng)民個人素質(zhì)的基礎(chǔ)上，不斷強化農(nóng)民自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)的能力，為各種類型的農(nóng)村社區(qū)組織的發(fā)展提供精英分子和組織者。
　　
　?。ㄈ﹦?chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施管理機制
　　第一，要轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的思想觀5tzPJQco3nbm9qDG+STqfy0BO2saXxmcbLivAH5LXuI=念。同堅持賦權(quán)于社區(qū)與還權(quán)于民的理念一樣，在新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)的過程中，必須轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的傳統(tǒng)思想觀念，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)修建的公共基礎(chǔ)設(shè)施同集體林、草場等自然資源一樣，都屬于村民集體所有，而受益者也是全體村民，為了從中長期受益，每個村民都有責(zé)任對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理和監(jiān)護(hù)。
　　第二，建設(shè)之前先確定管理制度。在新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)的過程中，對于修建村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，必須要在修建之前就確定好日后的管護(hù)工作，這方面可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗。
　　第三，發(fā)展社區(qū)組織同時創(chuàng)新公共設(shè)施管理機制。農(nóng)村基層政府應(yīng)主要在項目的實施過程中承擔(dān)協(xié)調(diào)作用，而對于農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施的管護(hù)工作應(yīng)該主要由社區(qū)內(nèi)的村民來負(fù)責(zé)，特別是村民自己的社區(qū)組織來承擔(dān)。因此，在新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)的過程中，必須要在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)組織發(fā)育機制的同時，創(chuàng)新社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的管理機制，將公共設(shè)施的日常管護(hù)作為社區(qū)組織的一項重要工作，從而使二者相互促進(jìn)，不斷創(chuàng)新。
　　（作者分別系四川省社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所所長、碩士研究生）