政府在建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系中的作用

　　一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的科技競(jìng)爭(zhēng)力，取決于其創(chuàng)新體系的整體效能。把一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新資源組織成為“體系”和提高它的能力，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)體制和科技教育體制，使二者相互銜接配套。這就對(duì)政府在國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)中的作用提出了明確的要求。
　　
　　一、創(chuàng)新過(guò)程、創(chuàng)新主體和政府的角色
　　
　　科學(xué)研究不能脫離經(jīng)濟(jì)體系而獨(dú)自存在?？萍紕?chuàng)新活動(dòng)，一般按“基礎(chǔ)科學(xué)—應(yīng)用科學(xué)—技術(shù)開(kāi)發(fā)（試驗(yàn)發(fā)展）—產(chǎn)品—市場(chǎng)”的路線，周而復(fù)始，此起彼伏。
　　科技創(chuàng)新是由多種性質(zhì)不同的活動(dòng)（科學(xué)理論、技術(shù)工程、新技術(shù)、新產(chǎn)品的形成并商業(yè)化）組成的“過(guò)程鏈”。但如何使創(chuàng)新鏈的各環(huán)節(jié)更好地結(jié)合，提高科研的效率和成果轉(zhuǎn)化的速度？這是提高國(guó)家整體創(chuàng)新能力的關(guān)鍵。
　　科技創(chuàng)新活動(dòng)的本質(zhì)是生產(chǎn)新“知識(shí)”。在多數(shù)情況下，科學(xué)技術(shù)研究的成果不是直接的消費(fèi)品（個(gè)別如軟件除外），而是為全社會(huì)的消費(fèi)者提供有利于提高生產(chǎn)力和增進(jìn)全社會(huì)福利的知識(shí)儲(chǔ)備，具有明顯的外部性。在專利制度下，與發(fā)明者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的知識(shí)必須有償使用。站在歷史的角度看，正是后人對(duì)前人積累的知識(shí)的低成本獲得和應(yīng)用，才是人類文明進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的源泉。所以對(duì)科學(xué)研究的資助是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的投資。一個(gè)社會(huì)的“知識(shí)生產(chǎn)力”，顯然和社會(huì)對(duì)科研活動(dòng)的支持力度，以及科研機(jī)構(gòu)自身的配置狀況、管理水平具有正相關(guān)的關(guān)系。
　　科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，大體可分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開(kāi)發(fā)研究，三者既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，共同形成科學(xué)研究的結(jié)構(gòu)體系。
　　創(chuàng)新過(guò)程鏈的“上游”即理論和前期應(yīng)用研究，是高度專門(mén)化的工作，面臨很多不確定性，需要長(zhǎng)期的積累，且不能直接形成產(chǎn)品，所以本質(zhì)上是社會(huì)公益活動(dòng)，離不開(kāi)國(guó)家的組織和支持。其成果體現(xiàn)為國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的提高?！吧嫌巍眲?chuàng)新的主體一般是科研院所和大專院校的科學(xué)家和工程技術(shù)人員。
　　我國(guó)是科技相對(duì)落后的國(guó)家，由于資金和知識(shí)積累不足，“上游”科技創(chuàng)新活動(dòng)必須遵循“有所為有所不為”的方針，在若干重點(diǎn)領(lǐng)域要付出艱巨努力，保持追趕態(tài)勢(shì)。
　　創(chuàng)新“上游”形成的成果，如何通過(guò)有效的知識(shí)流動(dòng)機(jī)制傳遞到“下游”，如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理配置技術(shù)資源，是創(chuàng)新鏈中至關(guān)重要的中間環(huán)節(jié)，牽涉復(fù)雜的制度安排，如專利制度、技術(shù)市場(chǎng)的建設(shè)、技術(shù)服務(wù)和中介機(jī)構(gòu)、技術(shù)信息庫(kù)、鼓勵(lì)人才流動(dòng)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)功能的市場(chǎng)化延伸等等。政府組織“產(chǎn)學(xué)研攻關(guān)”則是以明確的工程和市場(chǎng)目標(biāo)的上下游協(xié)同組織。由于不同國(guó)家或地區(qū)的情況差別很大，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為這里不可能套用單一的理論或政策框架，只能“因地制宜”。
　　創(chuàng)新過(guò)程的“下游”即新的應(yīng)用技術(shù)、新產(chǎn)品試驗(yàn)開(kāi)發(fā)階段，必須由企業(yè)通過(guò)對(duì)“上游”的基礎(chǔ)技術(shù)新成果、市場(chǎng)需求和成本收益等因素進(jìn)行綜合考慮，組織研發(fā)活動(dòng)，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，才能將新的科技成果實(shí)現(xiàn)為市場(chǎng)接受的新產(chǎn)品，或體現(xiàn)為企業(yè)成本的降低、資源的節(jié)約等等，為企業(yè)帶來(lái)效益，造福于社會(huì)。只有市場(chǎng)和社會(huì)接受的新技術(shù)或新產(chǎn)品才能有生命力。企業(yè)只有持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，才能在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，才能形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
　　企業(yè)是運(yùn)用上游科學(xué)研究的成果，將其轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的主體和樞紐。只有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力整體的提高，才能實(shí)質(zhì)性地提高國(guó)家整體的科技競(jìng)爭(zhēng)力。正是在這個(gè)意義上，加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體的地位，是建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系、貫徹自主創(chuàng)新方針的中心環(huán)節(jié)。
　　《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》中提出，要深化體制機(jī)制改革，建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系。國(guó)家創(chuàng)新體系是既強(qiáng)調(diào)激發(fā)創(chuàng)新主體活力、發(fā)揮市場(chǎng)作用，同時(shí)注重國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)、有效動(dòng)員和組織創(chuàng)新資源，既強(qiáng)調(diào)發(fā)揮本國(guó)的科技自主創(chuàng)新能力、又充分開(kāi)放的制度系統(tǒng)。正如文件所指出：“要充分發(fā)揮政府在科技進(jìn)步與創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)在科技資源配置中的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用，充分發(fā)揮科研院所和高等院校在知識(shí)創(chuàng)新中的骨干與引領(lǐng)作用，在實(shí)踐中走出中國(guó)特色的自主創(chuàng)新道路。”
　　
　　二、加強(qiáng)政府對(duì)科技發(fā)展的宏觀管理
　　
　?。ㄒ唬I(yíng)造環(huán)境
　　國(guó)家已制定了支持自主創(chuàng)新的政策框架文件。實(shí)行公平公正，給企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)帶來(lái)實(shí)際鼓勵(lì)的政策，改革對(duì)內(nèi)資企業(yè)的稅收歧視，是推進(jìn)企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)研發(fā)能力、遏止人才流失的當(dāng)務(wù)之急。例如當(dāng)前企業(yè)強(qiáng)烈反映的：現(xiàn)行增值稅制不允許研發(fā)設(shè)備投資的增值稅抵扣、所得稅制不允許當(dāng)期研發(fā)開(kāi)支進(jìn)入成本等問(wèn)題，有必要對(duì)稅制進(jìn)行必要的調(diào)整。
　　（二）重點(diǎn)支持
　　對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究和社會(huì)公益研究，給予重點(diǎn)支持。戰(zhàn)略高科技領(lǐng)域是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。歐洲創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)專家費(fèi)里曼認(rèn)為技術(shù)預(yù)測(cè)在國(guó)家創(chuàng)新體系中十分重要，他指出：“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的成功必定取決于國(guó)家水平、行業(yè)水平和企業(yè)水平的技術(shù)成果與新增投資。
　?。ㄈ┙y(tǒng)籌協(xié)調(diào)
　　建立部門(mén)之間、部門(mén)地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扭轉(zhuǎn)各自為政、投資低水平重復(fù)、科技資源利用率低、科技力量與地方經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的局面；加強(qiáng)軍民兩大研發(fā)及產(chǎn)業(yè)體系之間的相互分離、重復(fù)立項(xiàng)、軍民科技成果不能共享的局面。鼓勵(lì)以市場(chǎng)機(jī)制原則建立科研成果流動(dòng)機(jī)制，有效整合科技資源，激發(fā)企業(yè)和全社會(huì)的創(chuàng)新活力。
　　
　　三、政府各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力
　　
　　我國(guó)企業(yè)界的技術(shù)創(chuàng)新能力平均水平偏低。企業(yè)的總體研發(fā)投入只占銷售額的2%，除少數(shù)高新技術(shù)企業(yè)外，平均水平更低。在少數(shù)產(chǎn)業(yè)集中度較高的行業(yè)（如冶金、石油石化）中的大型國(guó)有企業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新活躍。石油經(jīng)多年積累發(fā)展了適應(yīng)中國(guó)地質(zhì)條件的獨(dú)有探礦和開(kāi)采技術(shù)，世界領(lǐng)先。但我國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)只有一半設(shè)立了研發(fā)機(jī)構(gòu)，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的不足萬(wàn)分之三。
　　國(guó)有企業(yè)及股份企業(yè)（含上市企業(yè)）的考核指標(biāo)過(guò)分注重短期利潤(rùn)，“一刀切”的領(lǐng)導(dǎo)任期制度，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人過(guò)分偏向短期行為，因而導(dǎo)致了“重引進(jìn)輕消化”的局面長(zhǎng)期不能扭轉(zhuǎn)。企業(yè)內(nèi)官僚層級(jí)制的管理制度，不利于企業(yè)內(nèi)形成鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的氣氛。
　　新興民營(yíng)工業(yè)企業(yè)（部分高科技型企業(yè)除外）總體上處于初創(chuàng)階段，多注重短期效益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，研發(fā)實(shí)力不足。
　　更重要的是，在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，我國(guó)工業(yè)企業(yè)面臨跨國(guó)公司的強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)，包括市場(chǎng)擠占、并購(gòu)和技術(shù)封鎖。技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的不足，使我國(guó)企業(yè)在開(kāi)發(fā)自主品牌、擴(kuò)大市場(chǎng)份額和積累資金方面舉步維艱。
　　在這一大環(huán)境下，為避免在不對(duì)稱的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中受到排擠削弱，政府有必要采取配套的優(yōu)惠政策，在公平的原則下，對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)中的本國(guó)企業(yè)，進(jìn)行重點(diǎn)支持和指導(dǎo)，組織官產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)，在不斷積累的能力建設(shè)中，切實(shí)提高企業(yè)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。
　　要按照技術(shù)創(chuàng)新的客觀規(guī)律，形成支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程鏈的服務(wù)和支持體系。包括：孵化器、公共研發(fā)平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)投資、圍繞創(chuàng)新形成的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)權(quán)交易、市場(chǎng)中介、法律服務(wù)、物流平臺(tái)等。
　　
　　四、實(shí)施國(guó)家重大科技工程是國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要推進(jìn)力量
　　
　　當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)表明，一個(gè)國(guó)家的學(xué)科技術(shù)實(shí)力，越來(lái)越取決于組織大科學(xué)工程、重大科技項(xiàng)目的能力。當(dāng)今世界各重要國(guó)家在制定科技發(fā)展規(guī)劃中，都把國(guó)家重大科技工程規(guī)劃作為重要的“抓手”。如美國(guó)二戰(zhàn)的“曼哈頓”、上世紀(jì)60年代的“阿波羅登月”、80年代的“星球大戰(zhàn)”、90年代的“NMD”、“信息高速公路”和當(dāng)今的“納米”、“生物工程”、“氫能”計(jì)劃；前蘇聯(lián)的航天工程、歐盟的“尤里卡”和“伽里略”計(jì)劃；“空中客車”從歐洲國(guó)家的項(xiàng)目合作成長(zhǎng)為影響世界的航空產(chǎn)業(yè)；國(guó)際半導(dǎo)體合作組織通過(guò)持續(xù)的組織國(guó)際性的聯(lián)合工程攻關(guān)，推動(dòng)芯片按“摩爾定律”實(shí)現(xiàn)了性能不斷提高、成本不斷下降，成為當(dāng)今信息時(shí)代的重要技術(shù)支持，等等。
　　后進(jìn)國(guó)家運(yùn)用政府的組織和影響力組織國(guó)家重大工程，對(duì)充分調(diào)動(dòng)有限的科技資源、推動(dòng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追趕先進(jìn)，具有更為重要的戰(zhàn)略意義。我國(guó)的歷史實(shí)踐表明，成功實(shí)施國(guó)家重大科技工程，對(duì)提高綜合國(guó)力至關(guān)重要。
　　國(guó)家重大工程一般都是規(guī)模巨大的工程，需要巨額資金投入，實(shí)施周期長(zhǎng)。所以國(guó)家重大項(xiàng)目要與國(guó)力相適應(yīng)，有所取舍。重大科技工程多為復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，要解決大量的基礎(chǔ)科學(xué)難題，涉及多學(xué)科、多部門(mén)、多領(lǐng)域，一般都需要超出部門(mén)和地區(qū)的權(quán)威機(jī)構(gòu)出面組織管理協(xié)調(diào)。項(xiàng)目的執(zhí)行主體是企業(yè)，必須按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律辦事；科技成果應(yīng)盡快地應(yīng)用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，盡快形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）