歐盟社會保障改革趨勢及經(jīng)驗借鑒

　　歐洲從19世紀末開始建立老年保障制度。經(jīng)過100余年的發(fā)展，歐洲國家所建立的面向勞動者和所有國民的養(yǎng)老保障體系，在調(diào)節(jié)收入分配、防范老年貧困、促進社會團結等方面發(fā)揮著重要作用；同時，在人口日益老齡化、經(jīng)濟增長遲緩和日趨激烈的國際經(jīng)濟競爭壓力下，歐洲老年保障體系日益成為歐洲勞動力市場和社會模式改革的重點。
　　
　　一、人口老齡化需要退休年齡更有彈性的多支柱養(yǎng)老保障體系
　　
　　歐洲社會保護模式的一個重要教訓，就是在老年保障制度建立初期尤其是戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮時期實施了刺激提前退休的養(yǎng)老金政策、失業(yè)保障和社會福利政策。這一政策在人口老齡化和經(jīng)濟增長乏力的情況下顯現(xiàn)了一些不良后果，因此不得不進行改革。延遲退休年齡，延長工作年限，激活接近退休年齡階段的勞動力繼續(xù)留在或者返回勞動力市場，是從北歐開始的一個改革措施，已經(jīng)逐步向歐盟各成員國擴展。提前退休制度改革是歐盟應對挑戰(zhàn)的重要舉措，也是我國可以借鑒的經(jīng)驗。
　　在建設多支柱老年保障體系方面，歐洲學者認為，老年保障體系必須走向多支柱，否則難以應對老齡化的危機。目前歐洲老齡化是人們壽命延長和生育率下降的共同結果，傳統(tǒng)的老年保障制度難以適應這個變化。在這種情況下，不僅要延長退休年齡，還必須建立合理的養(yǎng)老金結構，以保證制度具有財務上的可持續(xù)性。歐洲一些國家尤其是歐盟的新成員國已經(jīng)根據(jù)世界銀行推崇的“三支柱”養(yǎng)老保障模式進行了一些改革。但是，要建立全面覆蓋的老年保障體系，僅僅依靠“三支柱”是不夠的，因為總有一些社會成員難以覆蓋在“三支柱”體系之內(nèi)。因此，要實現(xiàn)養(yǎng)老金財務的可持續(xù)性及擴大社會保障覆蓋面的雙重目的，應當建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社會化的養(yǎng)老保險體系之外，還應當建立以稅收為基礎的社會最低養(yǎng)老金制度與以家庭為基礎的非正式老年保障體系。歐洲學者認為，對于中國來說，這種“32支柱”體系比“三支柱”體系更有推廣價值。
　　建立多支柱的老年保障體系將使在職人員為自己的老年進行積累和儲蓄，這也意味著老年保障體系從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制或積累制轉變。向部分積累制或積累制轉變的養(yǎng)老金有利于提高儲蓄率以促進經(jīng)濟增長，并有利于實現(xiàn)不同代際之間的收入平衡。但是，建立了部分積累制或積累制的養(yǎng)老金制度必須與有效的投資結合在一起才能發(fā)揮上述作用，這就需要一個完善的資本市場與之相適應。如不具備上述條件，建立一個空賬運行的記賬式積累制也是有價值的，這是一些歐盟成員國尤其是一些經(jīng)濟體制轉軌國家的做法。這樣做有利于明確個人的養(yǎng)老保障權益，實現(xiàn)保障模式的轉換，又不需為賬戶資金(實際為空賬)進行投資。當然，這僅僅是一種權宜之計。針對中國的養(yǎng)老金制度改革，有的歐洲學者認為，不同的養(yǎng)老金制度應當有不同的目標，中國養(yǎng)老金制度目前聚集的因素太多，不同地區(qū)之間還存在不同的供款制度，而且面臨著資本市場不健全，儲蓄率居高不下和經(jīng)濟體制轉軌等多種因素的制約，將基本養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶部分轉變?yōu)橥耆姆e累制是否有必要值得研究；根據(jù)一些歐洲國家的經(jīng)驗，沒有必要將個人付費的個人賬戶制度做成實際的積累基金，作為計賬使用的名義賬戶可能更好，當然，這只是階段性的做法。
　　
　　二、日益增長的醫(yī)療費用需要改革衛(wèi)生服務模式和醫(yī)療保障制度
　　
　　在歐盟內(nèi)部，英國代表的國家醫(yī)療服務體系模式和德國為代表的社會醫(yī)療保險模式是最具有代表性的兩大模式。其他歐盟成員國則形成了一些新的醫(yī)療保障類型，比如目前廣受推崇的荷蘭新醫(yī)療保險模式。
　　英國國家醫(yī)療服務體系(NHS)建立于1948年，已經(jīng)歷了半個多世紀的運行。該體系旨在為英國的全體國民提供免費醫(yī)療服務，由英國各級公立醫(yī)院、各類診所、社區(qū)醫(yī)療中心和養(yǎng)老院等醫(yī)療機構(也稱為聯(lián)合體)組成。這些醫(yī)療單位能夠提供國民日常所需的醫(yī)療服務，從而滿足大多數(shù)患者的需要。該體系的運轉費用主要來源于財政撥款，在控制費用方面具有很硬的約束機制。
　　英國醫(yī)療費用在歐盟內(nèi)部和發(fā)達國家中幾乎是最低的。但是，英國模式也存在著不少問題，主要是轉診看病等待時間長，醫(yī)療服務總體質量不高。根據(jù)2003年通過的“基礎醫(yī)院法案”，英國對基礎醫(yī)院的管理監(jiān)督權下放到由選舉產(chǎn)生的各社區(qū)代表委員會管理，同時允許基礎醫(yī)院向私營者融資、投資、借貸以及高薪引進優(yōu)秀醫(yī)護人員。這些改革措施的方向受到質疑(擔心導致國家衛(wèi)生服務體系瓦解和私有化)，其實際效果還需要進一步觀察。 德國是世界上最早實施社會醫(yī)療保險制度的國家。該制度由以法定醫(yī)療保險為主、私人醫(yī)療保險為輔的兩大系統(tǒng)組成。凡收入在一定標準之下的人都有強制性參加法定醫(yī)療保險的義務，收入超過該標準的人可以自由選擇加入法定醫(yī)療保險或私人醫(yī)療保險。參加法定醫(yī)療保險者保險費由雇員和雇主各付一半，按照一定百分比從工資中扣除。保險費取決于投保人的經(jīng)濟收入，收入多者多繳，少者少繳，無收入者不繳，但投保人享受的醫(yī)療服務并無差異。德國醫(yī)療保險制度曾被德國人引以為驕傲。但由于德國經(jīng)濟近些年來發(fā)展緩慢以及人口老齡化問題日益嚴重，該制度也暴露出不少弊端。在這種“吃大鍋飯”體制下，投保人、醫(yī)院、藥房、保險公司都沒有降低醫(yī)療費用的意識，結果是醫(yī)療費用、保險費率年年增長，法定醫(yī)療保險公司赤字嚴重，不得不靠財政彌補。近年來，德國政府通過了不少新的醫(yī)療改革方面的法律，嘗試對醫(yī)療保險體系進行革新，主要強調(diào)增加國民的“自我責任”，要求投保人個人分擔部分醫(yī)療費用，但在具體改革措施等方面還存在不少分歧，能否進行下去還未成定論。
　　荷蘭傳統(tǒng)醫(yī)療保障由政府提供公共資金，經(jīng)常導致衛(wèi)生機構費用和衛(wèi)生服務設施不足，不能滿足人民的需要。在適當控制費用的前提下提供較高質量和恰當?shù)姆?，是荷蘭政府進行醫(yī)療改革的主要目的。荷蘭新的醫(yī)療保險改革法律規(guī)定，所有人都必須根據(jù)收入狀況(低收入群體通過個人收入退稅機制參加)參加法定醫(yī)療保險(過去20％的高收入群體可以選擇不參加)，其目的是保證醫(yī)療保險基金的可持續(xù)性，確保所有人都得到公平的醫(yī)療服務。為了促使保險公司節(jié)約費用、提高服務質量，荷蘭政府規(guī)定，投保人可以自由選擇保險公司。荷蘭醫(yī)療改革是在醫(yī)療保險機構之間引入競爭機制，試圖用新的方式將私營公司、市場效應和社會公平結合起來。我國醫(yī)療衛(wèi)生改革可以借鑒荷蘭的經(jīng)驗。醫(yī)療服務等公共服務改革面對著兩個基本命題：公平和效率。前者是公共服務的基本特征，而后者則是公眾為這項服務付出的代價。如果把醫(yī)療服務變成一個政府包底的全民服務，其代價很大，不能解決效率的問題。但是，如果僅僅為了控制政府的財政成本而減少甚至弱化對公民提供公共服務，也可能導致犧牲公平并最終影響效率的后果。
　　
　　三、歐盟社會保障制度改革對我國和諧社會建設的啟示
　　
　　歐洲在幾百年工業(yè)化之后，尤其是近100多年來，通過不斷建立和完善社會保障體系，形成了現(xiàn)代福利國家和遵循社會團結理念、協(xié)商對話和互助共濟機制的歐洲社會模式，這對我國社會主義和諧社會建設具有借鑒意義。
　　社會保障制度對社會團結、社會整合甚至和諧社會建設具有十分重要的基礎作用，這是中外學者的共識。歐洲各國的歷史和現(xiàn)實充分證明了社會保障體系的巨大作用。中國建設社會主義和諧社會，首先是發(fā)展，尤其是經(jīng)濟發(fā)展，但是經(jīng)濟發(fā)展必須與社會發(fā)展有機協(xié)調(diào)起來。健全和完善社會保障體系是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，必須納入國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略層面考慮，納入體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的新的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和考核指標之中。我們目前仍處于快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，這就意味著我們必須抓住有利時機，加速推進社會保障體系建設，為今天和今后的長遠發(fā)展奠定堅實基礎。
　　歐洲經(jīng)驗表明，任何制度都不是一勞永逸的。社會保障體系建設也必須與時俱進，必須根據(jù)新的情況改革不適應現(xiàn)實需要的舊制度，建設符合現(xiàn)實需要和未來發(fā)展趨勢的新制度。促進就業(yè)的失業(yè)保險和社會福利制度，具有持續(xù)性的老年保障制度，維持健康和生活質量的醫(yī)療保障制度，作為現(xiàn)代社會保障制度的三大支柱，更需要緊密結合現(xiàn)實需要進行及時有效的改革。社會保障制度改革要注意處理好幾大原則：公平與效率兼顧、不能偏廢原則，政府主導與市場及社會力量協(xié)同配合原則，普遍覆蓋與激勵貢獻有機結合原則等。
　　從歐洲社會保障發(fā)展的歷史與現(xiàn)實可以看出，社會保障必須覆蓋到全社會。如果覆蓋面有缺口，不僅有違社會保障制度的宗旨，也將限制其作用的發(fā)揮。借鑒歐洲經(jīng)驗，我國目前應當把擴大社會保障覆蓋面作為首要目標。在這方面，政府應當承擔更加積極的作用，加大對社會保障制度改革和建設的投入(社會保障支出占GDP和財政的比例應當進一步提高)，盡快實現(xiàn)“社會保障全覆蓋”和“人人享有社會保障”。
　　在老年保障方面，我國家庭體系的至關重要作用仍需要重視和強調(diào)。但是，由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間巨大的發(fā)展差異以及經(jīng)濟社會結構的劇烈變革，不能把全部力量放到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和家庭老年保障制度這兩個重點上，應樹立“多支柱”觀念，加快制定符合多支柱老年保障體系的法律法規(guī)和相關政策。其中，對高齡老人尤其是貧困老人實施國家稅收(或者以收入為前提的社會保障稅)為基礎的國家基礎養(yǎng)老金制度，應當成為我國完善社會養(yǎng)老體系的重要支柱，須加緊推進。加快醫(yī)療保障體系建設刻不容緩。要形成社會各階層共同擁有的醫(yī)療保障價值觀：保障醫(yī)療的質量和公平性，形成合理的利益機制和激勵機制。在有限資源情況下，均衡分配資源很重要?？梢越梃b許多國家已經(jīng)采取的降低醫(yī)療費用的多種有效措施。比如，不能使醫(yī)療保障資金的使用和提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務絕對分開，但可以借用適當競爭的機制促使服務者提高效率，使接受服務方擁有更大的自主權，可以在數(shù)量與質量方面選擇保險及醫(yī)療衛(wèi)生服務的提供商。政府尤其是財政部門要利用國家經(jīng)濟發(fā)展成果，用更多資金發(fā)展全民衛(wèi)生保障，把公共服務與有監(jiān)管的市場有機結合起來。
　　(作者系中國社科院科研局副局