國家助學(xué)貸款立法的必要性與可行性研究

田賢國　郭永剛

摘要：目前，高校貧困生的數(shù)量大得驚人，致使國家助學(xué)貸款工作運(yùn)行不暢，貧困學(xué)生的受教育權(quán)受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為保障貧困學(xué)生的合法權(quán)利，保證國家助學(xué)貸款工作的順利進(jìn)行，對國家助學(xué)貸款進(jìn)行立法不僅是必要的，而且也是可行的。

關(guān)鍵詞：國家助學(xué)貸款；立法；必要性；可行性

中圖分類號：G40-054文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002－0845(2006)10－0066－02

一、國家助學(xué)貸款立法

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革形勢的變化，我國高等教育步入了收費(fèi)的軌道。1999年高校擴(kuò)招，高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，導(dǎo)致貧困大學(xué)生的數(shù)量激增，這給高等教育帶來了很多的問題，其中一個(gè)重要問題就是許多貧困學(xué)生交不起學(xué)費(fèi)，面臨輟學(xué)的危險(xiǎn)。為了避免貧困生因交不起學(xué)費(fèi)而輟學(xué)，保證他們不失去接受高等教育的機(jī)會，維護(hù)其平等的受教育權(quán)，國家推出了各種形式的助學(xué)貸款，其中最主要的就是國家助學(xué)貸款。國家助學(xué)貸款是由國家指定的商業(yè)銀行面向在校的全日制高等學(xué)校(包括民辦高校)中經(jīng)濟(jì)困難的本?？茖W(xué)生、第二學(xué)位學(xué)生、研究生發(fā)放的不需要抵押的，在校期間政府給予全額貼息的個(gè)人信用貸款，目的是幫助普通高等學(xué)校的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生支付學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和生活費(fèi)，以保障其順利完成學(xué)業(yè)。這一助學(xué)政策以其政策性強(qiáng)、貼息還貸方式靈活等優(yōu)點(diǎn)為貧困生接受高等教育提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障。

然而，從1999年第一筆國家助學(xué)貸款發(fā)放至今的實(shí)踐表明，國家助學(xué)貸款工作雖然取得了一定的成效，但發(fā)展?fàn)顩r并不容樂觀，出現(xiàn)了一系列的問題，如2004年海南、天津、黑龍江等八省消極應(yīng)對貸款問題；許多銀行以所謂的“學(xué)生還款違約率太高”為由單方面停發(fā)貸款問題；學(xué)生誠信危機(jī)問題；等等［1］。問題出現(xiàn)的原因是多方面的，針對存在的問題一些人從不同的角度提出了不同的建議。筆者認(rèn)為，國家助學(xué)貸款工作缺少必要的相關(guān)立法，只能是治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。因?yàn)閲抑鷮W(xué)貸款是作為一項(xiàng)制度性政策實(shí)行的，而教育政策一般概括性強(qiáng)，具有一定的靈活性，其執(zhí)行主要靠宣傳教育和深入細(xì)致的思想工作，缺乏一定的約束力［2］。正如勞凱聲所言，現(xiàn)在已經(jīng)不是上面下一個(gè)文件，下面就堅(jiān)定不移地執(zhí)行的年代了。相比較而言，教育法規(guī)則比較明確具體，有穩(wěn)定性和連續(xù)性，其執(zhí)行常有強(qiáng)制性，要求人人必須遵守。為保障國家助學(xué)貸款工作的健康開展，國家助學(xué)貸款立法已成為推動(dòng)該項(xiàng)工作的當(dāng)務(wù)之急。國家助學(xué)貸款立法，就是將國家助學(xué)貸款政策上升到法律的高度，制定各項(xiàng)法律法規(guī)，明確各方面的權(quán)利和責(zé)任以及違反法規(guī)的相應(yīng)制裁措施，以保證國家助學(xué)貸款工作的順利進(jìn)行，使國家助學(xué)貸款制度在實(shí)踐中得到很好的貫徹執(zhí)行，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用［3］。目前中國人民銀行、財(cái)政部、教育部等部門已經(jīng)意識到國家助學(xué)貸款面臨的尷尬處境，意識到我國國家助學(xué)貸款無法可依已成為制約國家助學(xué)貸款健康發(fā)展的瓶頸，準(zhǔn)備用立法的形式確保國家助學(xué)貸款順利開展。在“依法治國”這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下，在法制建設(shè)的今天，結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際，對國家助學(xué)貸款進(jìn)行立法，真正做到國家助學(xué)貸款有法可依，違法必究，不僅是必要的，而且是可行的。

二、國家助學(xué)貸款立法的必要性

1．大學(xué)生受教育權(quán)利保護(hù)之必要

從受教育權(quán)角度看，自“人人皆有受教育之權(quán)，教育之目標(biāo)在于充分發(fā)展人格，加強(qiáng)對人權(quán)及基本自由之尊重”于1948年寫進(jìn)《世界人權(quán)宣言》以來，受教育權(quán)利作為人之為人的基本人權(quán)已成為國際公認(rèn)的準(zhǔn)則。人人具有平等的受教育權(quán)利在很大程度上已得到人們的共識。很長時(shí)間以來，人們主要是從義務(wù)教育權(quán)利的角度來看受教育權(quán)利平等的，但在提倡終生教育、學(xué)習(xí)型社會的今天，我們應(yīng)該從整個(gè)受教育過程來看受教育權(quán)利的平等，至少應(yīng)保證在學(xué)校受教育階段受教育權(quán)利的平等?！吨腥A人民共和國高等教育法》第9條規(guī)定：公民依法享有接受高等教育的權(quán)利，國家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受高等教育；第42條第2款規(guī)定：受教育者享有“按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金”的權(quán)利。這些實(shí)質(zhì)上規(guī)定了公民享有接受高等教育的平等權(quán)。然而，自從1997年我國高等教育招生“并軌”、全面實(shí)行收費(fèi)上學(xué)制度以來，盡管不同學(xué)校、不同專業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但學(xué)生人均年繳費(fèi)用大都在3 000元～8 000元，其中，師范、農(nóng)林類2 500元～5 000元，普通高校多為4 000元～8 000元，有些重點(diǎn)院校和比較熱門的專業(yè)則高達(dá)萬元，另加上住宿費(fèi)和日常生活費(fèi)用，培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生年均費(fèi)用高達(dá)1萬元以上。1999年高校大規(guī)模擴(kuò)招以后，高校中經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生越來越多，許多貧困學(xué)生因高昂的學(xué)費(fèi)和基本的生活費(fèi)無法解決而面臨著輟學(xué)的危險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，在全國普通高校中，經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生約占240萬人，占在校生總數(shù)的20%。其中經(jīng)濟(jì)特別困難學(xué)生人數(shù)約占在校生總數(shù)的5%～10%，人數(shù)在60萬～120萬。這部分學(xué)生如果得不到很好的幫助，就將被迫失去接受高等教育的機(jī)會，他們接受高等教育的權(quán)利將會受到不平等的對待。因此，實(shí)施國家助學(xué)貸款使具有學(xué)習(xí)能力但經(jīng)濟(jì)困難者得以接受高等教育，這在一定程度上有利于保障貧困家庭子女受教育機(jī)會的公正、公平，維護(hù)其接受高等教育權(quán)利的平等。通過立法，保證這項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，是保障學(xué)生受教育權(quán)的重要手段。我們現(xiàn)行的教育法規(guī)所遵循的基本原則就是教育機(jī)會均等和以受教育權(quán)利為根本的法制原則［4］。所以對國家助學(xué)貸款進(jìn)行立法，以法律的形式明確其對學(xué)生教育平等權(quán)的保護(hù)，對保障學(xué)生的受教育權(quán)是非常必要的。而且憑借法律制度發(fā)揮國家對教育的管理和協(xié)調(diào)職能，最終實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的受教育權(quán)利平等是教育走上現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

2．解決目前貸款中存在的問題之必要

《中華人民共和國教育法》第37條規(guī)定：國家、社會對符合入學(xué)條件、家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助；第62條規(guī)定：國家鼓勵(lì)運(yùn)用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展。1999年6月，國家出臺了國家助學(xué)貸款制度，為了保障這一制度的順利實(shí)施，國家有關(guān)機(jī)關(guān)制定了一系列的政策，并根據(jù)情況的發(fā)展也發(fā)布了一些相關(guān)的調(diào)整通知，例如：1999年5月13日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行、教育部、財(cái)政部的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》，1999年5月中國工商銀行制定了《中國工商銀行國家助學(xué)貸款試行辦法》，1999年8月17日出臺了《國家助學(xué)貸款管理操作規(guī)程(試行)》，2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》，2000年8月出臺了《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見》和《中國人民銀行管理辦法》，2001年出臺了銀發(fā)［2001］245號《中國人民銀行、財(cái)政部、教育部、國稅總局進(jìn)一步推進(jìn)助學(xué)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》，同年財(cái)政部頒布了《助學(xué)貸款呆壞賬損失核銷規(guī)定》，2002年2月7日中國人民銀行、教育部、財(cái)政部發(fā)出了《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)助學(xué)貸款工作有關(guān)問題的通知》，2002年5月31日教育部辦公廳發(fā)出了《關(guān)于高等學(xué)校切實(shí)配合經(jīng)辦銀行做好國家助學(xué)貸款的通知》，2002年6月7日教育部發(fā)出了《關(guān)于建立國家助學(xué)貸款學(xué)生個(gè)人信息查詢系統(tǒng)的通知》，2004年6月18日教育部、財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》，8月29日中國人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)國家助學(xué)貸款新政策保證高校貧困新生順利入學(xué)的通知》。但是從近幾年的情況來看，10余項(xiàng)政策出臺并沒有真正有效解決銀行的無擔(dān)保放貸和學(xué)生無抵押按時(shí)還貸的問題，因?yàn)檫@些制度均停留在行政規(guī)章、制度的層面，缺乏法律約束力和穩(wěn)定性。任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均需要法律支持和約束，本身無擔(dān)保的國家助學(xué)貸款的商業(yè)屬性又要求在借貸雙方出現(xiàn)違約之后的法律救濟(jì)手段，以確保對惡意違約的制裁，只有制定和完善與助學(xué)貸款相關(guān)的法律法規(guī)，才能確保助學(xué)貸款工作的順利實(shí)施。

利用法制對教育進(jìn)行調(diào)節(jié)是現(xiàn)代社會教育的一種新型的調(diào)控組織形式，是伴隨著教育的普及發(fā)展而形成和發(fā)展起來的一個(gè)法律調(diào)節(jié)領(lǐng)域。目前，國家助學(xué)貸款存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)帶有“扶貧”性質(zhì)的國家助學(xué)貸款的“政策性”與商業(yè)銀行審慎經(jīng)營、以盈利為目的的商業(yè)性相矛盾；(2)借款人違約導(dǎo)致的信用危機(jī)；(3)銀行、學(xué)校、學(xué)生三者的責(zé)權(quán)利不明晰；(4)對不作為行為缺乏相應(yīng)的必要性約束。這些問題的出現(xiàn)正是因?yàn)閲抑鷮W(xué)貸款的配套法律法規(guī)不健全，以致學(xué)生惡意逃債現(xiàn)象嚴(yán)重，銀行由于成本高、風(fēng)險(xiǎn)大而“惜貸”，銀行、學(xué)校、學(xué)生三者的責(zé)權(quán)利不明晰，造成銀行積極性不高、學(xué)校管理部門無奈、學(xué)生望政策興嘆的局面。這些問題的解決必須通過立法對相關(guān)事項(xiàng)加以規(guī)定，明確國家、銀行和學(xué)校及學(xué)生的具體職責(zé)和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，在兼顧公平與利益的前提下，做到任一環(huán)節(jié)出了問題，都能可抓可查，有規(guī)可循，避免各方“踢皮球”的情況出現(xiàn)。因此，針對目前國家助學(xué)貸款工作中存在的問題，有必要對其進(jìn)行立法，才能保障這項(xiàng)工作順利開展。

三、國家助學(xué)貸款立法的可行性

教育立法是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，制定、修改和廢止教育法規(guī)的活動(dòng)［5］。教育立法是實(shí)現(xiàn)依法治教的前提和基礎(chǔ)，只有通過立法，做到“有法可依”，才能實(shí)現(xiàn)依法治教。國家助學(xué)貸款作為一項(xiàng)教育政策，對其進(jìn)行立法，從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，有其一定的可行性。

1．立法依據(jù)充分

我國的《憲法》第5條第1款規(guī)定我國“實(shí)行依法治國，建立社會主義法制國家”，為國家助學(xué)貸款立法提供了憲法依據(jù)；我國的《立法法》第56條規(guī)定“國務(wù)院……制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)及時(shí)提請全國人民代表大會及其常委會制定法律”?，F(xiàn)有國家助學(xué)貸款制度，經(jīng)過多年運(yùn)行實(shí)踐，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為立法創(chuàng)造了較成熟的條件；《中華人民共和國教育法》第37條規(guī)定：國家、社會對符合入學(xué)條件、家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助；第62條規(guī)定：國家鼓勵(lì)運(yùn)用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展。這為立法以保證國家助學(xué)貸款工作的進(jìn)行提供了依據(jù)；《中華人民共和國高等教育法》第9條規(guī)定：公民依法享有接受高等教育的權(quán)利，國家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受高等教育；第42條第2款規(guī)定：受教育者享有“按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金”的權(quán)利。這為立法以保障貧困學(xué)生的合法權(quán)利提供了依據(jù)。

2．立法基礎(chǔ)較好

目前我國已出臺了一系列有關(guān)國家助學(xué)貸款規(guī)定和辦法，這些規(guī)定和辦法的建立和推行，提供了較好的立法基礎(chǔ)。近年來的國家貸款實(shí)踐也為正確立法積累了大量素材。

3．法制觀念逐步形成

隨著我國依法治國思想的深入和依法治教觀念的逐步形成，公民的教育法制觀念在逐步樹立，教育法制意識不斷加強(qiáng)，通過法律手段維護(hù)公民自身權(quán)益受損的風(fēng)尚日趨濃厚。這為國家助學(xué)貸款立法提供了良好的社會基礎(chǔ)，為國家助學(xué)貸款法制觀念的樹立、宣傳和有效實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

4．法律宣傳、實(shí)施和監(jiān)督手段現(xiàn)代化

現(xiàn)代技術(shù)尤其是信息技術(shù)的飛速發(fā)展，為國家助學(xué)貸款立法的快速廣泛宣傳提供了保障，為實(shí)施有效的法律監(jiān)督提供技術(shù)支持，為確保法規(guī)的有效實(shí)施提供了基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

［1］李文長，劉亞榮．國家助學(xué)貸款的現(xiàn)狀及政策分析［J］．高等教育研究，2005(5)：36-41．

［2］蕭宗六，賀樂凡．中國教育行政學(xué)［M］．人民教育出版社，1996：310-311．

［3］趙福江，張小軍，王長安．國家助學(xué)貸款立法研究［J］．河北科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2005(1)：90-93．

［4］勞凱生．變革社會中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題研究［M］．北京：教學(xué)科學(xué)出版社，2003：209．

［5］李曉燕．教育法學(xué)［M］．北京：高等教育出版社，2001：219．

〔責(zé)任編輯：鄒芳啟〕