林權(quán)抵押駛?cè)肷钏畢^(qū)

史可山　等

林權(quán)抵押作為一項(xiàng)重要的金融創(chuàng)新，對(duì)破解三農(nóng)融資難題提供了一條有效途徑。南平人行的調(diào)查報(bào)告表明，林權(quán)抵押的推進(jìn)正面臨一些深層次的問題，突破這些深層約束需要進(jìn)一步創(chuàng)新。

問題

供需結(jié)構(gòu)不匹配。從林權(quán)貸款品種看，目前只有直接向大戶林農(nóng)和林企發(fā)放林權(quán)抵押貸款和由擔(dān)保公司擔(dān)保，用林權(quán)進(jìn)行反擔(dān)保的兩個(gè)信貸產(chǎn)品，缺少適合林業(yè)生產(chǎn)需求特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，特別是能惠及和適合眾多小戶林農(nóng)資金需求的信貸產(chǎn)品。據(jù)調(diào)查，目前各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放森林資源資產(chǎn)抵押貸款的對(duì)象主要集中在林業(yè)大戶，其份額占95%以上，而小戶林農(nóng)的貸款不足5%。如浦城縣發(fā)放林權(quán)貸款101筆，4300萬元，其中最大的一筆是300萬元，最小的一筆是15萬元，小戶林農(nóng)貸款未發(fā)放一筆。大部分小戶林農(nóng)因其林地面積小或林地林齡低而得不到必要的貸款支持。

從貸款期限看，轄區(qū)林權(quán)抵押貸款90%以上為一年期的短期貸款，一年期以上的較少。由于林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，最快的如毛竹到成材也需要三年時(shí)間，而其他經(jīng)濟(jì)林作物則時(shí)間更長(zhǎng)，林木生產(chǎn)周期與金融信貸期限不匹配的問題突出。

從林權(quán)貸款成本看，農(nóng)信社發(fā)放林權(quán)抵押貸款的利率一般在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上再上浮70%，最高的上浮100%，商業(yè)銀行對(duì)森林資源資產(chǎn)抵押貸款的利率一般在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上再上浮30%～50%，比其他貸款的利率多上浮了20%～50%。此外，林權(quán)抵押貸款還需按評(píng)估量大小支付6‰～0.1‰不等的評(píng)估費(fèi)，通過擔(dān)保公司擔(dān)保的還要繳納3‰擔(dān)保費(fèi)。經(jīng)測(cè)算，林權(quán)抵押貸款比房產(chǎn)抵押貸款的成本一般要高出3～5個(gè)百分點(diǎn)，個(gè)別縣市的林權(quán)抵押貸款成本高達(dá)12%，與民間借貸利率相差無幾。

貸款管理不規(guī)范。一是未建立林權(quán)抵押貸款管理辦法，基層行無章可尋，缺乏操作規(guī)范性。據(jù)調(diào)查，目前南平市轄內(nèi)各商業(yè)銀行均未制定明確的林權(quán)抵押貸款管理辦法，多是參照消費(fèi)貸款、助業(yè)貸款等管理模式發(fā)放貸款，造成基層信貸人員開展業(yè)務(wù)心存顧慮，擔(dān)心貸款一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，其用途的合規(guī)、合法性不符合上級(jí)行的信貸管理規(guī)定，制約了該項(xiàng)業(yè)務(wù)的拓展。二是各商業(yè)銀行對(duì)林權(quán)抵押貸款沒有統(tǒng)一信貸科目設(shè)置或無明確科目歸屬，只能采取變通的辦法在其他信貸科目中體現(xiàn),造成林權(quán)抵押貸款科目歸屬隨意和不確定性,影響業(yè)務(wù)開展。

配套措施跟進(jìn)慢。一是森林資源的流轉(zhuǎn)體系不完善,金融部門擔(dān)心執(zhí)行債權(quán)難。目前各級(jí)林業(yè)管理部門雖然已成立林業(yè)服務(wù)中心，為林農(nóng)和金融機(jī)構(gòu)提供確權(quán)、評(píng)估、登記、監(jiān)管等服務(wù)，但其功能未充分發(fā)揮，林權(quán)流轉(zhuǎn)還不夠順暢，造成金融債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。如建甌市在近年發(fā)放的129筆林權(quán)抵押貸款中發(fā)生展期和逾期的有41筆，占31.78%。二是林權(quán)評(píng)估缺乏權(quán)威性和公正性。如有的貸款戶在向金融機(jī)構(gòu)辦理林權(quán)抵押貸款時(shí)，為能多取得信貸資金，通常要求評(píng)高其用于抵押林木的價(jià)值，許多用于抵押的林木評(píng)估價(jià)格虛高，加大了銀行信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)。如建甌市某竹業(yè)有限公司的林權(quán)實(shí)際價(jià)值僅30萬元左右，評(píng)估值卻達(dá)到232萬元，近實(shí)際價(jià)值的8倍，有的金融機(jī)構(gòu)對(duì)此心有余悸，被迫停辦了該項(xiàng)業(yè)務(wù)。三是木材采伐指標(biāo)的不確定性，給貸款人帶來到期不能還款的風(fēng)險(xiǎn)。四是林業(yè)擔(dān)保運(yùn)作不暢。從南平市來看，在經(jīng)貿(mào)委登記在冊(cè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)有29家，注冊(cè)資本1.7億元，其中從事林權(quán)抵押貸款擔(dān)保的僅8家，注冊(cè)資本最高的只有1000萬元，擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)力普遍較弱。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保公司協(xié)作的利益關(guān)系普遍較難協(xié)調(diào)，作為擔(dān)保公司普遍要求獲得較高的貸款放大倍數(shù)，而從防范風(fēng)險(xiǎn)考慮金融機(jī)構(gòu)則是盡可能壓低貸款的放大倍數(shù)，致使很多擔(dān)保公司與銀行協(xié)作無果而終。加上部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，如收取擔(dān)保手續(xù)費(fèi)較高且比例不一，無專門管理機(jī)構(gòu)等，擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍無法有效地為林權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保。

對(duì)策

完善法律法規(guī)

一是修訂完善有關(guān)抵押擔(dān)保的法律法規(guī)。《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。而《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出：“國(guó)家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會(huì)主體都可以通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)調(diào)、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)”；“森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的條件”。國(guó)家林業(yè)總局印發(fā)的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第三條明確規(guī)定“可用于抵押的森林資源為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)”。對(duì)林地使用權(quán)能否抵押?jiǎn)栴}，上述有關(guān)法律和政策規(guī)定不一。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)和林業(yè)資源的合理流轉(zhuǎn)，建議適當(dāng)修訂《擔(dān)保法》，允許“耕地、林地等集體所有的土地使用權(quán)”抵押。二是有關(guān)部門要聯(lián)合制訂出有利于促進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)健康持久發(fā)展的有關(guān)政策法規(guī)，諸如列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、在貸款通則和保險(xiǎn)條例上予以明確可行性的操作辦法等，為指導(dǎo)全國(guó)各地統(tǒng)一規(guī)范有序地開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供政策依據(jù)，以切實(shí)解決林權(quán)抵押貸款政策制度安排滯后制約業(yè)務(wù)發(fā)展的問題，推動(dòng)全國(guó)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的蓬勃有序發(fā)展。

強(qiáng)化金融創(chuàng)新

開發(fā)小戶林農(nóng)林權(quán)質(zhì)押貸款?？砂凑招庞棉r(nóng)戶的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)林農(nóng)的個(gè)人信譽(yù)、還款記錄、林木擁有量及所從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)能力、償債能力等指標(biāo)，對(duì)林農(nóng)進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)定，并根據(jù)其信用等級(jí)核定一定的貸款額度。農(nóng)信社在核定的額度內(nèi)采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的辦法向林農(nóng)發(fā)放只需辦理林權(quán)抵押登記、借貸雙方協(xié)議評(píng)估林木價(jià)值的林權(quán)質(zhì)押貸款。

推廣小額林權(quán)抵押貸款。在小戶林農(nóng)林權(quán)質(zhì)押貸款之外，農(nóng)信社還可對(duì)經(jīng)有權(quán)評(píng)估部門評(píng)估的林農(nóng)林業(yè)資產(chǎn)按評(píng)估價(jià)值的一定比例，直接向小戶林農(nóng)發(fā)放林權(quán)抵押貸款。

開辦林農(nóng)聯(lián)保貸款。其方式類似于農(nóng)戶聯(lián)保貸款。由農(nóng)信社選擇5～10戶具有一定林木資源規(guī)模的林農(nóng)建立負(fù)有連帶責(zé)任的聯(lián)保貸款小組，并確定1戶較大戶與農(nóng)信社發(fā)生信貸關(guān)系，由該大戶將所有聯(lián)保戶的林權(quán)證收集，并進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估、抵押，貸款與還貸均由該大戶統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

探索適合林權(quán)抵押的登記辦法。根據(jù)最高人民法院于2000年12月13日公布施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，只要當(dāng)事人辦理了抵押物登記，人民法院可以認(rèn)定抵押有效，未強(qiáng)求一定要事先評(píng)估。因此，對(duì)借貸雙方協(xié)商確定森林資源抵押物價(jià)值情況的，林業(yè)部門應(yīng)給予辦理抵押登記手續(xù)。同時(shí)，適當(dāng)下調(diào)評(píng)估費(fèi)用，特別是對(duì)小戶林農(nóng)評(píng)估費(fèi)用征收更應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠，以切實(shí)減輕其負(fù)擔(dān)。

創(chuàng)新農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。現(xiàn)階段農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)大量收縮，金融服務(wù)缺位，形成了農(nóng)村信貸市場(chǎng)農(nóng)村信用社獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面，大量的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體與農(nóng)戶尋求信貸支持只能走“獨(dú)木橋”，信貸市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)與活力，在相當(dāng)程度上抑制了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的拓展。應(yīng)根據(jù)2006年中央1號(hào)文件“鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織”的精神，及時(shí)總結(jié)推廣“只貸不存”試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，大膽探索建立適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的農(nóng)村小額信貸組織。要通過培育建立農(nóng)村小額信貸組織，進(jìn)一步改善和提升農(nóng)村金融的服務(wù)水平，促進(jìn)形成更加多樣化的農(nóng)村金融服務(wù)體系，為打破農(nóng)村信用社壟斷農(nóng)村信貸市場(chǎng)、林權(quán)抵押貸款停滯不前的局面創(chuàng)造條件。

健全風(fēng)險(xiǎn)控制

組建林業(yè)專業(yè)性擔(dān)保公司?？刹扇∮烧块T出資啟動(dòng)、廣泛吸收民間資本、林業(yè)企業(yè)或林農(nóng)參股等形式，擴(kuò)大擔(dān)?；鹨?guī)模，以解決擔(dān)保公司擔(dān)保能力不足問題。同時(shí)引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)適當(dāng)降低擔(dān)保手續(xù)費(fèi)，減輕借款人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保公司的協(xié)作，正確處理雙方利益關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)要選擇資金實(shí)力較強(qiáng)、管理較規(guī)范、社會(huì)信用較好的專業(yè)擔(dān)保公司作為合作伙伴，并適當(dāng)降低經(jīng)擔(dān)保公司擔(dān)保的貸款利率，把上浮水平控制在30%以內(nèi)，以降低和分散信貸風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)合作雙方互動(dòng)雙贏，推動(dòng)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在長(zhǎng)期缺位現(xiàn)象，2005年全國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入的比重只有0.6%多。今年中央1號(hào)文件明確提出了“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的要求，為發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)指明了方向。保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，加快制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，大力開發(fā)符合農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的業(yè)務(wù)險(xiǎn)種，扎實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。在森林保險(xiǎn)的費(fèi)率和保額的確定上，實(shí)行低保費(fèi)、低保額、保成本的原則。

完善林業(yè)信貸投入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。建立林權(quán)證擔(dān)保貸款保證金以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以解決自然災(zāi)害造成林農(nóng)收入下降、無法償還貸款的風(fēng)險(xiǎn)問題。擴(kuò)大基層商業(yè)銀行的信貸權(quán)限，進(jìn)一步完善信貸管理方式。商業(yè)銀行的上級(jí)行應(yīng)擴(kuò)大對(duì)基層行林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的受理權(quán)限，并對(duì)森林資源抵押擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)建立統(tǒng)一信貸管理辦理,設(shè)立穩(wěn)定的信貸科目對(duì)應(yīng)，保證相關(guān)信貸政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)要合理確定符合林業(yè)生產(chǎn)周期的貸款期限，滿足市場(chǎng)的多元化需求。

優(yōu)化金融生態(tài)

健全和完善森林資源評(píng)估制度。建立完善各類森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督管理，防止在評(píng)估環(huán)節(jié)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)涉嫌林權(quán)抵押貸款詐騙或通過暗箱操作故意抬高林木評(píng)估價(jià)值騙取銀行貸款的有關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，由相關(guān)部門予以行政或法律制裁。

健全完善森林資源流轉(zhuǎn)體系。以下兩種方案可供選擇，方案一：“市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與政策性收儲(chǔ)相結(jié)合”。市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)就是依托現(xiàn)有林業(yè)服務(wù)中心，逐步建成類似于股票二級(jí)交易市場(chǎng)的林木交易市場(chǎng)，實(shí)行公開、公平、公正的市場(chǎng)化交易。將需要流轉(zhuǎn)處置的林權(quán)標(biāo)的在林木交易市場(chǎng)掛牌上市，林木交易市場(chǎng)無償服務(wù)或收取少量服務(wù)費(fèi)。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無法成交的林權(quán)標(biāo)的，經(jīng)債權(quán)債務(wù)人協(xié)商由政策性林權(quán)收儲(chǔ)中心按一定價(jià)值收儲(chǔ)處置，有效維護(hù)債權(quán)債務(wù)人利益。方案二：“市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)性收儲(chǔ)相結(jié)合”。市場(chǎng)性收儲(chǔ)就是由非政府出資的具有收儲(chǔ)性質(zhì)的公司（如擔(dān)保公司等）承擔(dān)發(fā)揮收儲(chǔ)職能。

制定更加嚴(yán)格科學(xué)的采伐分配指標(biāo)。目前，對(duì)于商品林，各地采伐指標(biāo)的分配存在僧多粥少的問題，建議林業(yè)部門要結(jié)合實(shí)際，適當(dāng)增加采伐指標(biāo)，增強(qiáng)指標(biāo)分配的透明度，改進(jìn)森林采伐方式，進(jìn)一步優(yōu)化指標(biāo)分配方式，同時(shí)，適當(dāng)向借款林農(nóng)或林企傾斜，防止和避免林農(nóng)、林企因無采伐指標(biāo)而拖欠銀行貸款。

落實(shí)林權(quán)證抵押貸款貼息制度。林業(yè)部門要按已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)文件規(guī)定要求盡快落實(shí)林權(quán)抵押貸款貼息制度，確保貼息資金及時(shí)到位，從政策上引導(dǎo)和推動(dòng)林權(quán)證抵押貸款業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境。地方各級(jí)政府應(yīng)積極支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)依法收貸、打擊企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逃廢債行為?；鶎尤嗣胥y行要以信用建設(shè)為突破口，加強(qiáng)企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)的開發(fā)運(yùn)用，繼續(xù)引導(dǎo)農(nóng)信社大力推進(jìn)農(nóng)村信用建設(shè)和林權(quán)抵押貸款推廣普及工作，力爭(zhēng)突破信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和信用戶評(píng)定徘徊不前的局面。

（課題組組長(zhǎng)：史可山，副組長(zhǎng)：邱成晟成員：鄭玉旺、江海、董光雄、謝成森、藍(lán)海、胥慶偉）

責(zé)任編輯：高廣春