非正式約束下的金融制度變遷

秦漢鋒

在制度變遷理論中，正式規(guī)則與非正式規(guī)則的相容性是一個(gè)非常重要的原理，強(qiáng)調(diào)的是正式約束只有在與非正式約束相容的情況下才能發(fā)揮作用。但是在實(shí)踐中正式制度的影響容易得到人們的重視，并被人們著力解決或有效利用；而非正式制度的影響則往往被人們所忽視，因而一些在國外行之有效的正式約束，一旦偏離其土生土長的非正式約束環(huán)境，則毫無用武之地。這或許是我國目前金融制度變遷過程中，制度績效與制度目標(biāo)偏離甚至是南轅北轍的深層制度性原因。為此，我們有必要探討非正式約束下的金融制度變遷問題。

金融制度變遷的初始條件

任何制度的產(chǎn)生、變遷和功能的實(shí)施都離不開具體的歷史背景、客觀條件及社會(huì)生產(chǎn)方式，金融制度的變遷同樣如此。從縱向看，金融制度變遷具有路徑依賴的特征，使得某種制度變遷一旦走上某一路徑，其既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，人們過去所作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。從橫向看，金融制度變遷具有相互耦合的特征，任何一項(xiàng)制度安排都是制度結(jié)構(gòu)中其它制度安排的函數(shù)，一種制度安排的變遷有可能引致其他制度安排乃至整個(gè)制度結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷。在制度變遷的初始條件中，正式制度、非正式制度以及制度實(shí)施的機(jī)制和環(huán)境都是非常重要的因素，但是在制度供給和制度設(shè)計(jì)過程中，正式制度和實(shí)施機(jī)制一般都會(huì)被人們深入研究和全面考慮，而非正式制度則往往被人們所忽視。這樣的后果會(huì)導(dǎo)致學(xué)習(xí)或移植的正式制度與非正式制度不相容，要么是制度流于形式從而被束之高閣，要么是制度的績效不甚理想從而制度績效與制度目標(biāo)南轅北轍，要么是制度實(shí)施過程中阻力重重從而難以有效實(shí)施。諾斯1993年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)時(shí)指出，離開了非正式規(guī)則，即使將成功的西方市場經(jīng)濟(jì)制度的正式政治經(jīng)濟(jì)規(guī)則搬到第三世界和東歐，也不再是取得良好經(jīng)濟(jì)實(shí)績的充分條件。實(shí)際上拉美國家制度的90％是復(fù)制歐美國家制度，但其效果遠(yuǎn)沒有歐美那么強(qiáng)大。因此在金融制度變遷過程中，在設(shè)定金融制度的制度方向、制度目標(biāo)、制度框架的時(shí)候，在設(shè)定制度變遷的路徑、制度變遷的方式、制度變遷的外部環(huán)境的時(shí)候，必須把制度運(yùn)行的文化背景以及其他非正式約束條件作為重要的內(nèi)生變量，研究制度與文化的兼容性，研究移植制度的適應(yīng)性，切不可以盲目照搬。比如在國外運(yùn)行規(guī)范的公司治理在我國的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中為什么會(huì)出現(xiàn)扭曲和變形？內(nèi)部控制領(lǐng)域?yàn)楹慰偸怯辛畈恍?、有禁不止？這些現(xiàn)象表面上看是一個(gè)正式制度規(guī)則的問題，在更深層次上還是一個(gè)非正式制度和文化背景的問題，只有將這些困惑放置于文化的層面上來解剖和分析，才能找到令人信服的答案；也只有把正式制度的選擇放置于民族文化傳統(tǒng)的大背景下來設(shè)計(jì)，才能保證制度供給和制度運(yùn)行的有效性。

金融制度變遷的基本路徑

制度變遷路徑的選擇主要受制于一個(gè)集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)的偏好結(jié)構(gòu)。在我國集權(quán)文化背景和傳統(tǒng)高度集中計(jì)劃體制的初始條件下，金融體制改革遵循政府供給主導(dǎo)的路徑是邏輯的必然，同時(shí)選擇政府主導(dǎo)型制度變遷模式，可以有效地降低制度變遷的組織成本、政策成本和實(shí)施成本，減少利益調(diào)整帶來的困難和阻力。這是因?yàn)?，第一，從制度作為公共品的特質(zhì)來看，其無法克服外部性問題，而微觀金融主體的自愿性制度安排必須通過一致同意的決策程序，但由于存在外部性、不確定性，通過集團(tuán)內(nèi)部談判而達(dá)成一致協(xié)議的交易成本太高，只能通過強(qiáng)制性手段來解決制度供給的不足；第二，從政府和微觀金融主體在整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)秩序中的地位來看，政府無論在政治力量上還是在社會(huì)資源配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)上均處于中心和優(yōu)勢地位，而金融制度變遷的方案是根據(jù)權(quán)力中心的目標(biāo)函數(shù)和約束條件來評(píng)估和選擇的，這就使得微觀金融主體不可能成為決定金融制度變遷的主導(dǎo)力量。第三，從相關(guān)利益集團(tuán)的思維慣性看，由于長期實(shí)行政府供給性制度變遷方式，金融制度各相關(guān)利益集團(tuán)不僅習(xí)慣于政府的制度安排，而且對原有的制度變遷路徑有著強(qiáng)烈的依賴性。因此我國金融制度變遷，無論是金融產(chǎn)權(quán)改革、金融組織改革、金融管理改革，還是微觀金融公司治理改革，無論是正式金融風(fēng)險(xiǎn)處置制度安排，還是非正式金融風(fēng)險(xiǎn)處置制度安排，采取政府主導(dǎo)、行政推動(dòng)、自上而下的變遷方式，就成為依賴強(qiáng)烈的當(dāng)然路徑選擇。但是由于政府也是具有自身偏好和有限理性的經(jīng)濟(jì)人，加之意識(shí)形態(tài)的剛性和集團(tuán)之間的利益沖突，往往會(huì)產(chǎn)生政府失靈，從而出現(xiàn)制度無效或低效，因此隨著市場化改革的深入、市場主體的日益成熟和政府職能的轉(zhuǎn)換，制度變遷方式由政府主導(dǎo)型逐步過渡到需求誘致型是發(fā)展的必然，特別是在當(dāng)前傳統(tǒng)文化背景剛性約束下的制度變遷中，適當(dāng)采取中間擴(kuò)散型制度變遷將會(huì)收到良好的效果，比如在農(nóng)信社的制度變遷過程中，將制度模式的選擇權(quán)交給地方政府，由地方政府根據(jù)自身情況制定信用社的產(chǎn)權(quán)、管理方式，然后報(bào)中央政府批準(zhǔn)，這就使地方政府有了同中央討價(jià)還價(jià)的空間，實(shí)際上具有了中間擴(kuò)散模式的特征。因此在制度變遷的基本路徑上應(yīng)該盡可能選擇政府供給主導(dǎo)加市場誘致型變遷模式。

金融制度變遷的演進(jìn)方式

我國金融制度變遷與其他制度的變遷一樣，明顯表現(xiàn)出部分改革、先易后難、由淺入深、循序漸進(jìn)的漸進(jìn)性演進(jìn)方式，而不是總體推進(jìn)、一步到位的激進(jìn)性演進(jìn)方式。這些完全可以從金融制度改革的初始條件、政府供給主導(dǎo)型改革方式的特點(diǎn)以及改革成本的比較中得到合理解釋。首先，從初始條件看，雖然金融制度出現(xiàn)效率低下為特征的非均衡，但是金融并未處于崩潰的邊緣，金融制度變遷完全可以在一個(gè)基本穩(wěn)定的秩序中分步推進(jìn)。其次，從政府主導(dǎo)型變遷的特點(diǎn)看，只要制度變遷過程取決于政府的能力和意愿，那么政府給予特定目標(biāo)的追求，總是傾向于漸進(jìn)性方式。因?yàn)楦母锟偸前殡S著利益的調(diào)整，利益的調(diào)整必然伴隨利益矛盾和沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定從而導(dǎo)致政治支持率下降。而漸進(jìn)型改革則可以使得改革本身朝著帕累托改進(jìn)的方向發(fā)展，有利于政府贏得支持和擁護(hù)。最后，從改革的成本看，金融制度變遷作為人們利益關(guān)系的調(diào)整，不僅面臨著實(shí)施成本（廢止舊契約、重訂新契約的成本）問題，還必須面臨摩擦成本（某些利益集團(tuán)對改革的抵觸和反對所引起的經(jīng)濟(jì)損失）問題，因而，選擇漸進(jìn)式變遷方式更具有成本上的優(yōu)勢。所以在金融制度變遷過程中，無論是宏觀利益的調(diào)整，還是微觀利益的調(diào)整，選擇漸進(jìn)性的變遷方式是正式制度許可的，也是與非正式制度相容的，是一項(xiàng)多贏的理想選擇。這就要求我們在分配制度改革過程中，講拉開差距是正確的，但要充分考慮群眾心理承受能力，注意差距的科學(xué)性、適度性，適當(dāng)兼顧公平，不能陷于唯效率論。在人事制度改革過程中，講下崗分流、裁撤冗員是正確的，但要充分考慮社會(huì)穩(wěn)定，注意把握改革的力度和節(jié)奏，避免陷于唯利潤論。

金融制度變遷的外部環(huán)境

制度首先是制度環(huán)境，其次才是制度安排。制度環(huán)境是制度安排的外生變量，對制度的實(shí)施機(jī)制有著重大影響。一方面，在我國特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和特定的歷史文化背景下，政府干預(yù)者這只“看得見的手”就象“普照之光”，已經(jīng)滲透于整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化生活的方方面面，在金融制度變遷和金融制度運(yùn)行的過程中，既要有效利用政府干預(yù)的正面效應(yīng)，可以解決金融領(lǐng)域的很多難題，比如化解風(fēng)險(xiǎn)、處置不良資產(chǎn)、動(dòng)員社會(huì)支持金融等等，但是也要注意防止政府干預(yù)的過度，有效避免政府干預(yù)的消極效應(yīng)。另一方面，在中國文化傳統(tǒng)中，權(quán)力與法制、人情與法制都有著不同于西方的民族屬性，金融制度變遷過程中的很多問題，完全寄希望于司法解決，可能僅僅只是理想主義和浪漫主義，至少在目前很大程度上是如此。

（作者單位：湖北銀監(jiān)局合作處）

責(zé)任編輯：高廣春