農(nóng)村金融改革的若干問題及對(duì)策性建議

鄒平座

農(nóng)村金融改革問題錯(cuò)綜復(fù)雜，各種矛盾相互交織。有本質(zhì)的問題，也有表象層面的問題；有歷史遺留下來(lái)的問題，也有當(dāng)下新生的問題；有市場(chǎng)的問題，也有制度的問題。必須在若干重點(diǎn)問題上做出準(zhǔn)確的判斷，才有可能使改革取得預(yù)期的效果。本文作者為了把握好這些問題的基本特征，進(jìn)行了長(zhǎng)期深入細(xì)致的調(diào)研，并得出以下研究結(jié)果。

最大問題：農(nóng)村金融法律制度缺失

國(guó)際上，幾乎所有取得農(nóng)村金融改革成功的案例，都是在改革之前制定了農(nóng)村金融法，并且在改革中不斷地調(diào)整法律，使之與農(nóng)村金融改革相適應(yīng)?！短﹪?guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行法》1966年立法，經(jīng)過1976年、1982年、1999年三次修改。泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行依據(jù)該法案，于1966年11月1日在原合作社銀行基礎(chǔ)上建立。該法案為泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。泰國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行與中國(guó)的農(nóng)村信用社非常相似，也是經(jīng)過了改革才發(fā)展起來(lái)。它的一個(gè)重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是在改革之前制定了改革法案。這對(duì)于中國(guó)的農(nóng)村信用社改革有非常重要的借鑒意義。印度國(guó)家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)管理的依據(jù)是1981年制定的《國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行法》。法律對(duì)農(nóng)村發(fā)展銀行的外部制度安排和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行了全面的規(guī)定，是農(nóng)村政策性金融重要的制度保障。美國(guó)、加拿大、日本和菲律賓等開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較早的國(guó)家，都以專門的法律對(duì)其地位和運(yùn)作規(guī)則進(jìn)行了特別規(guī)定。

市場(chǎng)與法律之間存在一個(gè)正相關(guān)的均衡，市場(chǎng)化程度越高，與之相對(duì)稱的法律體系就應(yīng)越健全。沒有相應(yīng)的法律制度的支撐，市場(chǎng)的建設(shè)是不可能的。中國(guó)的農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是建立一個(gè)有效的農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，離開法律是不可能實(shí)現(xiàn)的。即使在短期內(nèi)建立了一個(gè)市場(chǎng)，這種市場(chǎng)如果沒有相應(yīng)的法律體系與之對(duì)應(yīng)，最終將與不完善法律相均衡，而回復(fù)到原有的狀態(tài)。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融改革的長(zhǎng)效機(jī)制，必須制定農(nóng)村金融改革法。

農(nóng)村金融改革牽涉到千家萬(wàn)戶的利益，牽涉到政府、銀行、企業(yè)、農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，要?jiǎng)佑么罅康馁Y金資源和社會(huì)資源，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。改革中的各種道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、搭便車等問題，各種相關(guān)的制度問題、產(chǎn)權(quán)問題、責(zé)任和義務(wù)問題，將長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)生影響，最終可能會(huì)葬送改革的成果。因此，根據(jù)目前農(nóng)村信用社改革已經(jīng)出現(xiàn)的問題，有的放矢地抓緊制定農(nóng)村金融改革法是恰逢其時(shí)。

根本目標(biāo)：完善的農(nóng)村金融市場(chǎng)

農(nóng)村金融改革的根本任務(wù)是，建設(shè)一個(gè)有效的、安全的、結(jié)構(gòu)合理的、穩(wěn)步發(fā)展的農(nóng)村金融市場(chǎng)。把農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè)好了，一切問題將迎刃而解。

在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，我們進(jìn)行改革都必須堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。農(nóng)村金融改革的實(shí)質(zhì)是建立一個(gè)有效配置金融資源的農(nóng)村金融市場(chǎng)。在總體思路上要從機(jī)構(gòu)觀轉(zhuǎn)向市場(chǎng)功能觀。要堅(jiān)決糾正那種把著眼點(diǎn)放在某一個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)或幾個(gè)金融機(jī)構(gòu)的狹隘觀點(diǎn)，堅(jiān)決糾正那種頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短期行為，還要堅(jiān)決糾正那種一陣風(fēng)式的應(yīng)付農(nóng)村金融供給不足問題的改革而否定以前改革成果的做法，防止改革走回頭路。要對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系、運(yùn)作機(jī)制和功能作用做出實(shí)事求是的評(píng)價(jià)，因勢(shì)利導(dǎo)，建立農(nóng)村金融市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

農(nóng)村金融市場(chǎng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期自發(fā)演進(jìn)的結(jié)果，水到渠成。要本著惠而不費(fèi)的市場(chǎng)治理原則建立農(nóng)村金融市場(chǎng)體系。

應(yīng)當(dāng)重視經(jīng)濟(jì)自發(fā)演進(jìn)的市場(chǎng)秩序，它是一切改革的基本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。離開這個(gè)基本點(diǎn)，農(nóng)村金融改革就是舍本求末。農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵是把握這種秩序，通過市場(chǎng)建設(shè)有效的農(nóng)村金融市場(chǎng)體系。

現(xiàn)有的農(nóng)村金融市場(chǎng)已經(jīng)形成的格局，是農(nóng)村金融改革的基礎(chǔ)。既得利益集團(tuán)會(huì)對(duì)市場(chǎng)的新生力量進(jìn)行抵制，阻

礙農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展

在關(guān)于農(nóng)村新的金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題上，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社為維持壟斷權(quán)利與壟斷租金，對(duì)外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力量持排斥態(tài)度。而作為決策者的政府所固有的“有限理性”使其對(duì)傳統(tǒng)體制有著極強(qiáng)的依賴性，基于怕喪失對(duì)金融資源控制的擔(dān)憂，持謹(jǐn)慎保留態(tài)度。雖然地方政府從自身利益出發(fā)，客觀上對(duì)促進(jìn)新的金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生有著一定的激勵(lì)作用（農(nóng)村合作基金會(huì)就是一例），但整體上得服從國(guó)家的效用函數(shù)。因此，在政府主導(dǎo)下，各方利益集團(tuán)相互博弈形成的農(nóng)村金融體系已建成了非常牢固的既得利益集團(tuán)的結(jié)構(gòu)，知識(shí)的局限又加強(qiáng)了原有的路徑依賴與體制鎖定，因此，要摧毀既有的利益格局，打破這個(gè)“死鎖”的狀態(tài)非一朝一夕。

對(duì)農(nóng)村信用社的過多扶持不一定得到正的效應(yīng)，處理不當(dāng)，它還會(huì)用一種畸形的體制抵制更多的個(gè)體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)力量的進(jìn)入。農(nóng)村信用社的制度缺陷十分嚴(yán)重，如果不從根本上加以改善，愈大會(huì)顯得愈可怕。當(dāng)前，農(nóng)村信用社應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)姆€(wěn)定、調(diào)整、重組和壓縮，不應(yīng)當(dāng)再注入資金進(jìn)行擴(kuò)張。

拓寬農(nóng)村金融的思路，樹立農(nóng)村金融大市場(chǎng)的概念

有人希望對(duì)農(nóng)村金融的區(qū)域范圍進(jìn)行界定，如有人提出農(nóng)村金融應(yīng)包括縣域金融，有人提出農(nóng)村金融應(yīng)是縣以下的金融體系。實(shí)際上，農(nóng)村金融的概念不能以區(qū)域?qū)傩詠?lái)界定。農(nóng)村金融是指以農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為服務(wù)對(duì)象的金融體系。

我們?cè)谏綎|、江蘇、河南、黑龍江、江蘇和上海等地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些真正地有效地解決“三農(nóng)”問題的信貸資金不是投放在農(nóng)村地區(qū)，也不是由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)投入的，而是由城市金融機(jī)構(gòu)投入的。如山東濰坊市的三通公司，在中國(guó)從南到北建立了100多萬(wàn)畝的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，生產(chǎn)的產(chǎn)品出口國(guó)外，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，帶動(dòng)幾十萬(wàn)農(nóng)民致富。他們引進(jìn)了日本的農(nóng)業(yè)“一元化”模式，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的人與自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)、城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，引進(jìn)了國(guó)外的市場(chǎng)、人才、技術(shù)、資金、信息和管理經(jīng)驗(yàn)。在河南省南陽(yáng)市的西峽市，我們重點(diǎn)考察了苑西制藥有限公司，它帶動(dòng)了幾乎是一個(gè)西峽市的全部農(nóng)民走上了致富的道路，而它的資金主要是由遠(yuǎn)在南陽(yáng)的南陽(yáng)市工商銀行和中國(guó)銀行的支持，貸款量達(dá)到7億多人民幣。

因此，我們應(yīng)當(dāng)拓寬農(nóng)村金融的思路，樹立農(nóng)村金融大市場(chǎng)的觀念。這對(duì)我們判斷當(dāng)前的農(nóng)村金融形勢(shì)和對(duì)農(nóng)村金融的定位十分重要。在黨中央、國(guó)務(wù)院以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針的引導(dǎo)下，農(nóng)村金融中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式在農(nóng)村金融供給方面已經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用，從城市投入資金遠(yuǎn)比從農(nóng)村投入資金的效率高。從生產(chǎn)力高端注入資金是解決農(nóng)村金融問題的重要思路。目前已經(jīng)形成的農(nóng)村金融格局正好代表了一種客觀的經(jīng)濟(jì)選擇，有利于從城市注入資金，解決城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)問題。

政府定位：應(yīng)恰如其分

農(nóng)村金融改革中政府的定位十分重要，恰如其分的政府功能的發(fā)揮關(guān)系到農(nóng)村金融改革的成敗。政府多走一步或是少走一步，都是農(nóng)村金融改革的雷區(qū)。

必須明確政府在農(nóng)村金融改革中的定位。政府在農(nóng)村金融改革中定位不準(zhǔn)，越權(quán)或者是沒有起到應(yīng)有的作用，都不利于農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展。改革開放中農(nóng)村金融發(fā)生的很多問題都與政府行為不當(dāng)或者定位不準(zhǔn)有關(guān)。政府在農(nóng)村金融改革中具體有四大功能，即政策性功能、管制性功能、轉(zhuǎn)移性支付功能、服務(wù)功能。除了這四個(gè)基本功能，政府更加注意的應(yīng)當(dāng)是不能干涉農(nóng)村金融市場(chǎng)的具體業(yè)務(wù)，尊重市場(chǎng)主體的獨(dú)立性。

金融制度是一種節(jié)約交易費(fèi)用與增進(jìn)資源配置效率的制度安排，其產(chǎn)生與變遷既不是隨意的，也不是按照某種意志與外來(lái)模式人為安排的，它并不僅僅是一種有形的框架，而是一系列相互關(guān)聯(lián)的演進(jìn)過程的結(jié)晶。作為目前重要的資本要素配置制度的中國(guó)農(nóng)村金融體系，其制度變遷所顯現(xiàn)的效率低下，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性障礙，但卻依然主宰著農(nóng)村金融市場(chǎng)。在我國(guó)特殊的國(guó)情和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，政府作為惟一合法的制度供給者，主導(dǎo)著制度變遷。

來(lái)自民間力量的自下而上的制度創(chuàng)新卻往往被視為非法，遭到遏制。在漸進(jìn)式改革的制度環(huán)境下，正規(guī)金融部門的資源長(zhǎng)期向國(guó)有經(jīng)濟(jì)傾斜，已形成一種“所有制偏好”的慣性，加上在農(nóng)村地區(qū)的信息搜尋、監(jiān)督、執(zhí)行的成本遠(yuǎn)大于其收益，正規(guī)金融部門“淡出”農(nóng)村也就不足為奇了。不斷發(fā)展壯大的農(nóng)村非公有制經(jīng)濟(jì)和對(duì)金融需求日益增長(zhǎng)的農(nóng)民就只能轉(zhuǎn)而求助于應(yīng)運(yùn)而生的民間信貸。內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的民間信貸，其實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期為克服相對(duì)滯后的金融體制改革的缺陷而由民間自發(fā)創(chuàng)造的旨在改變?cè)匈Y金流動(dòng)格局、促進(jìn)農(nóng)村非公有經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)制度供給。制度變遷源于制度的供給和需求的非均衡，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利和利益的轉(zhuǎn)移和再分配，其結(jié)果必然會(huì)打破原有的利益格局，受到來(lái)自既得利益集團(tuán)的阻礙。制度的非均衡不一定導(dǎo)致制度變遷，制度變遷的路徑依賴，制度變遷的成本，公共選擇的結(jié)果等都會(huì)阻礙或延遲制度變遷。

因此，政府在農(nóng)村金融體系中的作用應(yīng)當(dāng)恰如其分，一方面要提供法律、管制等必須的制度和政策供給，另一方面，也要約束自身，不能多走一步。

需求：突破“金融中性”，催生有效需求

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決定金融，中國(guó)目前農(nóng)村金融中的問題是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑?jīng)Q定的，在農(nóng)村存在所謂的“金融中性”問題。只有有效的農(nóng)村金融需求才會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮作用。

在正確處理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展統(tǒng)籌發(fā)展方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

關(guān)于金融中性。農(nóng)村金融的發(fā)展取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有的需求與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展水平相關(guān)，新的金融需求則與當(dāng)?shù)氐膬r(jià)值增值能力相關(guān)，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的價(jià)值總量和價(jià)值增長(zhǎng)能力不變，生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)不變的情況下，金融總量的變化并不能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反，新增加的金融供給要么流出當(dāng)?shù)?，要么被損失掉，這時(shí)金融出現(xiàn)中性狀態(tài)，這就是既定條件下的“金融中性論”。因此，在農(nóng)村金融改革中，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，增加對(duì)一個(gè)地區(qū)的金融投入，一是要看現(xiàn)狀，二是要看發(fā)展。歷史上農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的不良貸款就是由于這個(gè)原因產(chǎn)生的。農(nóng)村信貸結(jié)構(gòu)要支持農(nóng)村在價(jià)值重構(gòu)和生產(chǎn)力改造方面的資金投入。

正確識(shí)別農(nóng)村金融有效需求和名義需求之間的差別，有效供給和名義供給之間的差別。

現(xiàn)在有很多人對(duì)農(nóng)村金融需求進(jìn)行調(diào)研，也得出了很多關(guān)于農(nóng)村金融需求的結(jié)論，一些人從名義需求的角度得出農(nóng)村金融需求缺口很大的結(jié)論，呼吁大力增加農(nóng)村金融供給，但是，這可能是一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)。因?yàn)閷?duì)于市場(chǎng)有意義的是有效需求。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的有效需求，是指商品市場(chǎng)上有購(gòu)買力的需求，金融市場(chǎng)的有效需求是指那些能夠還本付息的需求，也就是說(shuō)一個(gè)地區(qū)的價(jià)值增值能力要強(qiáng)。

農(nóng)村金融需求不受地域限制，有的地區(qū)可能最有效的需求在城市，而不是在農(nóng)村。所以，有的城市商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行從城市注入的資金是農(nóng)村金融供給。而且，這種農(nóng)村金融供給更有效，它不但增加了供給，而且通過資金實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有效地提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力水平。資金要與最先進(jìn)的生產(chǎn)力一起流動(dòng)。

非正規(guī)金融：給條生路

非正規(guī)金融是農(nóng)村金融的組成部分，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極的作用。

由于我國(guó)農(nóng)村金融體系存在缺陷，已滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了一定的金融“空洞”，民間借貸應(yīng)運(yùn)而生。雖然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表現(xiàn)卻異?；钴S；雖屢遭政府取締或禁止，卻表現(xiàn)出頑強(qiáng)的生命力。從1986年開始，農(nóng)村民間借貸規(guī)模已經(jīng)超過了正規(guī)信貸規(guī)模，而且每年以19%的速度增長(zhǎng)。民間借貸已發(fā)展成為一只不可小覷的“地下”力量。農(nóng)戶借款中民間借款所占的比例超過70%，農(nóng)村高利貸有8000億到1.4萬(wàn)億元。民間借貸雖在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問題，但良莠不齊，加大了農(nóng)民的債務(wù)負(fù)擔(dān)和農(nóng)村的金融風(fēng)險(xiǎn)。

政府要做的不是簡(jiǎn)單打壓或取締，因?yàn)檫@樣做不僅無(wú)法摧毀農(nóng)村非正規(guī)金融，相反只能使其以更隱蔽的方式活動(dòng)，這無(wú)益于問題的解決。政府應(yīng)承認(rèn)其合法性，并制定出公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度，規(guī)范民間借貸，將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路。民間金融部門和正規(guī)金融部門相比，優(yōu)勢(shì)在于利用血緣、親緣、地緣、人緣的因素建立起來(lái)的“關(guān)系性”借貸，有效克服了信息不對(duì)稱問題，而且借貸條件靈活，利率隨行就市，很好地適應(yīng)了農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)和小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)資金需求小、分散、靈活、方便的特點(diǎn)。引導(dǎo)民間資本和社會(huì)閑散資本更廣泛地參與農(nóng)村金融活動(dòng)，大力培育民營(yíng)銀行，既能為農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)村中小企業(yè)提供良好的金融服務(wù)，又有利于打破農(nóng)村信用社壟斷農(nóng)村金融市場(chǎng)的格局，增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，抑制農(nóng)村高利貸，促進(jìn)農(nóng)村金融體系的良性發(fā)展。