關(guān)于日本議會的預(yù)算監(jiān)督

□ 邢文良

一、關(guān)于預(yù)算的分類

日本的預(yù)算分為三類，即本預(yù)算（年度預(yù)算）、臨時預(yù)算和補充預(yù)算。

本預(yù)算（年度預(yù)算）：日本的會計年度是從每年的4月1日到第二年的3月31日。本預(yù)算為整個會計年度的預(yù)算。

臨時預(yù)算：當遇到特殊情況，本預(yù)算在年初會計年度開始時不能通過的情況下，就要編制從當時到本預(yù)算成立這一區(qū)間的臨時預(yù)算。待本預(yù)算成立后，臨時預(yù)算失效，并被吸收到本預(yù)算中。

補充預(yù)算：是指遇到天災(zāi)人禍，經(jīng)濟形勢突變等因素，完全按照當初編制的本預(yù)算之執(zhí)行有困難時，或者不適當時，形成補充預(yù)算案。補充預(yù)算一個會計年度內(nèi)可組織2次。

我們通常所指的預(yù)算是指本預(yù)算。

二、預(yù)算的編制及提出程序

每年8月開始，日本財務(wù)省和各省廳就要對下年度的收支情況進行預(yù)估，著手編制下一會計年度的預(yù)算。到12月下旬由財務(wù)省進行匯總形成財務(wù)省預(yù)算草案，此案提交內(nèi)閣審查。與此同時，該草案也向各省廳公開征求意見，從而展開新一輪的協(xié)調(diào)，稱為“復(fù)活作業(yè)”。也就是說，有的省廳經(jīng)過爭取，原來沒納入預(yù)算的部分通過協(xié)調(diào)納入了預(yù)算。盡管有增有減但預(yù)算總的額度基本沒有變化。經(jīng)過復(fù)活作業(yè)后形成的財務(wù)省預(yù)算案提交內(nèi)閣后，經(jīng)審查形成政府預(yù)算案提交到第二年年初的通常國會上（通常是2月份）進行審議和表決。

三、關(guān)于向議會提出的預(yù)算文件的主要種類和內(nèi)容

政府向議會提出的預(yù)算文件包括：

(1)某會計年度的一般會計預(yù)算；

(2)某會計年度的特別會計預(yù)算；

(3)某會計年度政府關(guān)聯(lián)單位預(yù)算書；

(4)某會計年度預(yù)算參考報告書；

(5)預(yù)算相關(guān)財政融資計劃說明書。

以上合編成一本厚厚的預(yù)算文件匯編提交國會。以平成18年度預(yù)算文件為例，供國會議員們審議的預(yù)算匯編長達800頁碼以上，超過50萬字，加上其他資料估計在80萬字左右。

向國會提出的預(yù)算案本身，則包括三類預(yù)算，即一般會計預(yù)算、特別會計預(yù)算和政府關(guān)聯(lián)單位預(yù)算。

一般會計預(yù)算：是用于國民經(jīng)濟、教育、社會保障等國家基本經(jīng)費的預(yù)算。

特別會計預(yù)算：國家針對特定事業(yè)的預(yù)算（如下圖所示）。

特別會計預(yù)算種類

政府關(guān)聯(lián)單位預(yù)算：政府關(guān)聯(lián)單位，是指雖沒有納入政府序列，但由政府全額出資的各類法人單位。類似我國的全額撥款事業(yè)單位（但也不完全相同，如日本的政策銀行、信用社屬于政府關(guān)聯(lián)單位）。針對政府關(guān)聯(lián)單位的預(yù)算稱為政府關(guān)聯(lián)單位預(yù)算。

以上預(yù)算從內(nèi)容上分包括：

（1）預(yù)算總則：關(guān)于會計年度預(yù)算收支總體介紹，公債發(fā)行限額、財務(wù)省證券、臨時借款最高限額以及為實施預(yù)算而采取的必要措施。

（2）收支預(yù)算：總體預(yù)算。

（3）繼續(xù)費：公共事業(yè)建設(shè)項目、重大裝備事業(yè)項目資金，需要跨年度投入的預(yù)算（5年為限）。

（4）結(jié)轉(zhuǎn)資金預(yù)算。

（5）國庫債務(wù)負擔預(yù)算。

四、議會對預(yù)算的監(jiān)督情況

（一）預(yù)算的國會（議會）決定原則

國家預(yù)算必須經(jīng)過國會批準方可實施，稱為預(yù)算的國會決定原則。同樣，各地方自治體的預(yù)算也必須經(jīng)過同級議會的批準才能實施。日本的《日本國憲法》、財政法、補助金公平適用法、會計法、債券管理法、地方自治法均對此作了規(guī)定，明確了預(yù)算的國會（議會）決定原則。

日本國憲法第八十三條規(guī)定：處理國家財政的權(quán)限，必須根據(jù)國會的決定實施。第八十五條規(guī)定：國費的支出及國家舉債必須經(jīng)過國會的批準。此外，日本國憲法八十六條、八十七條、八十八條、九十一條也都作了相關(guān)規(guī)定。日本的地方自治法則對同級政府預(yù)算必須經(jīng)地方議會批準作出了規(guī)定。日本財政法第四條規(guī)定：用于國家支出的財源，應(yīng)當來自公債及借貸以外的資金。但是，用于公共事業(yè)支出、貨付金的支出的財源可以在國會表決承認的預(yù)算額度內(nèi)發(fā)行公債和借貸。發(fā)行公債和借款及償還計劃必須報國會批準。這個規(guī)定被稱為公債發(fā)行額度的國會批準原則。

日本內(nèi)閣府編的《國家預(yù)算》一書對預(yù)算的國會批準原則作了分析，認為從法律的規(guī)定看，政府編制預(yù)算是行使財政權(quán)，而這個財政權(quán)是受國會委托而進行的行為，國會與其關(guān)系是委托與受托的關(guān)系。預(yù)算之所以必須經(jīng)過國會批準，第一，各級預(yù)算資金，從根本上說是由國民提供的，如何安排預(yù)算資金事關(guān)國民負擔的大小。國民提供的資金怎么花、用到哪里當然要由受國民委托的代表機關(guān)議會作出決定。第二，財政是國家經(jīng)濟活動的整體，與每個國民生活密切相關(guān)。第三，財政是政治的反映。是從國家宏觀施策在財政上的集中反映，涉及產(chǎn)業(yè)、文化、科學教育、社會福利、公共事業(yè)、外交、國防、警察等所有領(lǐng)域。如此重要的涉及國計民生的國家意志的決定，自然要經(jīng)過議會的批準。

（二）預(yù)算的眾議院先議權(quán)

根據(jù)日本國憲法的規(guī)定，眾議院對預(yù)算有先議權(quán)。政府的預(yù)算案要先提交到眾議院，進行審議。在眾議院會議上，由財政大臣進行財政演說，就預(yù)算的編制方針、內(nèi)容、特色、財政政策等進行說明。接著同一天，在參議院進行同樣的演說。之后，預(yù)算案交到眾議院預(yù)算委員會進行詳細的審議，并作出表決。之后提交全院大會審議和表決。表決通過后預(yù)算成立。

如果眾議院的表決與參議院的表決結(jié)果不一致，則召開兩院協(xié)議會進行協(xié)調(diào)，如形不成共同意志，則眾議院的表決即為國會的表決。并且，當參議院接到經(jīng)眾議院表決通過的預(yù)算案后經(jīng)30天仍不做表決的情況下，眾議院的表決結(jié)果作為國會的表決結(jié)果自然成立。

因為眾議院中執(zhí)政黨占多數(shù)議席，日本國憲法關(guān)于預(yù)算眾議院先議權(quán)的規(guī)定，客觀上保證了執(zhí)政黨意志的實施。

（三）眾議院預(yù)算委員會如何監(jiān)督預(yù)算

如上所說，對預(yù)算眾議院有先議權(quán)。而在眾議院先議的是眾議院的預(yù)算委員會。一般來講，政府的預(yù)算案在年初國會上就要提交眾議院預(yù)算委員會先行審議，以平成二十二年度預(yù)算審查為例，是在2010年初2月5日提交到了眾議院預(yù)算委員會（包括平成二十二年度一般會計預(yù)算、平成二十二年度特別會計預(yù)算、平成二十二年度政府關(guān)聯(lián)單位預(yù)算）。預(yù)算委員會的審議十分嚴格和詳細。

從程序上看，首先聽取由當時財務(wù)大臣關(guān)于預(yù)算編制情況的報告，然后開始審議和詢問。從審議時間上看，從2月5日開始，到預(yù)算案提交全院大會的3月上旬為止，預(yù)算委員會共召開會議15次，審議時間超過120個小時。從列席人員上看，包括總理、財務(wù)大臣和數(shù)十名內(nèi)閣大臣、副大臣。會上展開一對一的詢問，還設(shè)立參考人制度，由日本銀行和相關(guān)的行政法人派員以參考人身份與會，和內(nèi)閣大臣一道回答議員的相關(guān)詢問。預(yù)算委員會的委員們就公債發(fā)行額、治理通貨緊縮政策、民主黨的新經(jīng)濟成長戰(zhàn)略、中小企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)、道路建設(shè)一體化、機場建設(shè)費預(yù)算、溫室氣體排放預(yù)算、社會保障、兒童補貼、以提高防震等級為目標加固中小學校舍等進行詢問。

從預(yù)算委員會審議來看，有如下特點：

一是審議較為深入具體。針對預(yù)算本身進行詢問和質(zhì)疑，切中要害，數(shù)據(jù)運用十分熟練。因為委員們拿出大量時間進行了調(diào)研，掌握了第一手資料。同時，為保證效果，在會中一定時間內(nèi)還采取分科會審議的方式進行審議。以2010年年初日本眾議院預(yù)算委審議為例，具體分科會的情況是：

第一分科會：涉及皇室費、國會、高法、會審計署、內(nèi)閣、內(nèi)閣府、防衛(wèi)省所管及其他分科會所管以外事項。

第二分科會：涉及總務(wù)省所管。

第三分科會：法務(wù)省、外務(wù)省、財務(wù)省所管。

第四分科會：文部科學省所管事項。

第五分科會：厚生勞動省所管事項。

第六分科會：農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省所管事項。

第七分科會：經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省所管事項。

第八分科會：國土交通省所管國土交通省所管事項。

每個分科會指定主查（主審議員）1人及成員若干人，通過分科會，對一些具體預(yù)算的審議更為深入。

二是質(zhì)詢比較尖銳。對一些敏感問題不回避，單刀直入。不僅在野黨議員提問尖銳，就是執(zhí)政的民主黨質(zhì)詢起來也很較真，而且就詢問的問題要求當場作答。比如在2010年2月5日的眾議院預(yù)算委員會上，預(yù)算委員對平成22年度一般會計預(yù)算、特別會計預(yù)算和政府關(guān)系單位預(yù)算進行了審議，并進行了詢問。有的議員提出日本的機場整備費太高，比如波音飛機降落到成田機場的著陸費用是45萬日元，在美國的機場降落的費用是29萬日元，而韓國仁川機場費用是17萬日元，顯然日本的機場著陸費太高，航空公司稅負很重，從而影響日本企業(yè)的國際競爭力。比如申請破產(chǎn)的日航，年虧損600億日元，如果著陸費用降到仁川機場的水平，就可保持不虧。為機場建設(shè)提供稅收的航空公司虧損，征收著陸費的機場也盈利不多，而那些借助空港的公益法人（多為高級官僚下屬的企業(yè)）卻盈利甚多。議員們要求國土交通大臣對此作出解釋，并明示解決的辦法。對此，國土交通大臣作了回答，承認存在問題，并作了解釋和提出了改進的辦法。共產(chǎn)黨出身的議員則列舉近年來大企業(yè)利潤增加，而職工收入不增加、民生沒有改善的一系列數(shù)據(jù)，請首相作出回答。同時，列舉多種理由，要求政府撤回這個預(yù)算案，重新編制預(yù)算案。

三是就審議預(yù)算為開端，就其涉及的某一方面的政策措施進行深入探討，提出建議。

四是預(yù)算委員會召開由各界有識之士參加的聽證會，對預(yù)算的敏感部分聽取社會各界的意見。2010年初的2月24日，眾院預(yù)算委舉行了聽證會。

五是預(yù)算審議公開。預(yù)算委員會（包括各地方議會）的審議和詢問通過電視進行直播。眾議院（包括地方議會）關(guān)于預(yù)算審議的內(nèi)容形成會議實錄，通過眾議院的網(wǎng)站向外界公開。通過錄音形成的會議實錄，沒有任何增刪，按原始記錄形式公開。預(yù)算委員會設(shè)有旁聽席。無論是國會還是地方議會預(yù)算委員會的審議會議，公民提出申請后可參加旁聽。民主黨2009年9月執(zhí)政后，提出擴大普通公民對預(yù)算的監(jiān)督，首次在2010年初實行公民監(jiān)督預(yù)算的試驗。財務(wù)省的預(yù)算案被搬到體育館，數(shù)百名審查員代表民眾進行審查，參與的普通民眾達上萬人。

由于眾議院的審議時間比較長（一個多月），較為充分，在經(jīng)過質(zhì)詢和充分審議后，對預(yù)算案進行表決。然后，眾院預(yù)算委表決通過的預(yù)算案要提交全院大會進行總體質(zhì)疑（質(zhì)詢），然后由大會表決。一般來說，只要在眾院預(yù)算委通過的預(yù)算案，在全院大會上也能順利通過。

此外，每年12月左右眾院預(yù)算委聽取年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告，進行質(zhì)詢，所形成的建議對編制和調(diào)整下一年度預(yù)算有一定影響。

五、幾點啟示

（一）應(yīng)嚴格執(zhí)行預(yù)算

預(yù)算是法律概念，必須維護法定的嚴肅性，不能隨意變更。每年年初的國會重點是審議和表決預(yù)算案。日本預(yù)算的審查時間長、環(huán)節(jié)多、爭論激烈，而一旦在國會和地方議會通過后，能為各界所遵守。

(二)各級人大常委會要加強預(yù)算監(jiān)督

一是要強化監(jiān)督意識。人大監(jiān)督預(yù)算是代表人民對稅金使用情況的監(jiān)督，是對人民上繳的稅金怎么花、用到何處、用的是否合理等情況的監(jiān)督。人大授權(quán)政府編制預(yù)算，更要全程監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算編制與實施上，人大與政府的關(guān)系是委托被委托、授權(quán)被授權(quán)的關(guān)系。人大監(jiān)督預(yù)算是法定職責。監(jiān)督不力是失職。

二是要注重監(jiān)督程序。在日本各級議會，關(guān)于預(yù)算的詢問、質(zhì)詢、討論十分充分，各界意見能在預(yù)算中得到反映，預(yù)算分配兼顧到各方。各級人大在預(yù)算監(jiān)督中，應(yīng)圍繞增強審議的深度和廣度作一些程序性的改進。比如增加詢問時間、召開聽證會等，使預(yù)算議深議透，進一步趨向合理。借鑒日本國會預(yù)算委分科會的經(jīng)驗，可以委托有識之士參與討論。

三是要進一步加強人大預(yù)算監(jiān)督部門的建設(shè)。在日本國會，眾議院預(yù)算委員會的作用舉足輕重。在預(yù)算委審議中，每次會議總理大臣都沒有缺席，幾乎所有國務(wù)大臣列席并回答詢問。地方議會也是如此，筆者幾次參加旁聽東京都文京區(qū)議會預(yù)算委員會審議，區(qū)長、副區(qū)長每次都列席會議并認真回答詢問。國會關(guān)于預(yù)算的表決，實質(zhì)上就是國會眾議院預(yù)算委員會表決結(jié)果的重復(fù)。委員不僅要熟悉和研究幾公斤重的預(yù)算資料，而且要面向預(yù)算進行專題調(diào)研形成建議,對委員專業(yè)能力的要求是很高的。對此，各級人大應(yīng)當加強預(yù)算委員會的建設(shè)，充實必要的專業(yè)人才。加強委員的專業(yè)技能及調(diào)研能力建設(shè)，使其能夠承擔起繁重的預(yù)算監(jiān)督的責任。有條件的地方應(yīng)設(shè)立專職的預(yù)算委員會。

（三）要強化預(yù)算公開

要像廣州市人大那樣“曬賬本”，應(yīng)像日本議會那樣將預(yù)算公開至部、款、項、目，實現(xiàn)陽光預(yù)算,讓廣大人民群眾關(guān)注預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算。