新選舉法實(shí)施后的幾個(gè)問題（三篇）：新一輪縣鄉(xiāng)人大換屆選舉面臨的新情況

□ 朱 慶

2010年3月，全國人大通過了選舉法修正案，對(duì)選舉法進(jìn)行了第五次修改，增加了一些新的內(nèi)容，對(duì)部分條款進(jìn)行了修訂完善。從2011年開始，新一輪自下而上的各級(jí)人大換屆選舉工作將陸續(xù)展開。如何貫徹落實(shí)好新選舉法，特別是落實(shí)關(guān)于城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表、選舉委員會(huì)組成人員等新的規(guī)定，這是我們應(yīng)當(dāng)加以研究探討的問題。

十一屆全國人大三次會(huì)議對(duì)選舉法進(jìn)行了修改。修改后的選舉法對(duì)將要進(jìn)行的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大同步換屆選舉會(huì)帶來哪些重大變化和影響，具體工作中會(huì)面臨哪些新情況、新問題，需要地方各級(jí)人大認(rèn)真研究和思考。

一、關(guān)于基層代表類型問題

新修改的選舉法第六條規(guī)定：“全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”強(qiáng)調(diào)增加適當(dāng)數(shù)量的基層代表，不僅擴(kuò)大了人民代表大會(huì)制度的民主基礎(chǔ)，也有利于更充分地聽取來自基層的意見和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。但在以往的實(shí)際工作中，無論是選舉之前人大制定的換屆選舉文件和方案，還是選舉后的代表結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，對(duì)于工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表的劃分都沒有明確的界定，比如省市垂直管理部門、縣政府組成部門負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府負(fù)責(zé)人等能不能作為知識(shí)分子代表候選人；各級(jí)工商企業(yè)負(fù)責(zé)人是不是可以作為工人代表候選人；農(nóng)技人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家是不是能夠作為農(nóng)民代表候選人。代表候選人類型的身份界定不明晰，對(duì)直接選舉中來自基層的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的候選人提名造成一定的影響。一些地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門負(fù)責(zé)人列為知識(shí)分子代表類型；將工商企業(yè)負(fù)責(zé)人列為工人代表類型；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職和農(nóng)技人員等列為農(nóng)民代表類型。按照新的選舉法的立法原意來看，基層代表主要還是指來自一線，直接從事具體工作的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子。因此，各級(jí)黨委、人大在制定選舉法實(shí)施細(xì)則或出臺(tái)關(guān)于換屆選舉工作的文件時(shí)，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部界定為干部代表候選人，知識(shí)分子僅限于教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融、保險(xiǎn)業(yè)、宗教等方面的專業(yè)技術(shù)人員，盡量減少各級(jí)工商企業(yè)負(fù)責(zé)人以工人身份作為代表候選人進(jìn)行提名，農(nóng)民代表候選人提名應(yīng)該是直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營者等，使那些真正意義的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子能夠進(jìn)入人大代表隊(duì)伍，充分體現(xiàn)民主的廣泛性和普遍性。

二、關(guān)于選舉委員會(huì)成員構(gòu)成問題

新修改的選舉法增設(shè)“選舉機(jī)構(gòu)”專章，對(duì)選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求等作出具體規(guī)定。選舉委員會(huì)職責(zé)為：劃分選區(qū)、分配代表名額、進(jìn)行選民登記、確定選舉日期、審查選民資格、公布選民名單、確定和公布正式代表候選人名單、主持投票選舉等。從這些規(guī)定可以看出，整個(gè)選舉工作都是由選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí)，選舉法還規(guī)定：“選舉委員會(huì)的組成人員作為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)。”在以往的實(shí)際操作中，各地縣區(qū)人大換屆，選舉委員會(huì)組成人員一般都是由黨委部門、人大常委會(huì)及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、群團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，而這些人絕大多數(shù)也是黨委推薦的代表候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)主任一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或人大主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，他們也是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表候選人。按照修改后的選舉法規(guī)定，上述同志為代表候選人，則不能擔(dān)任選舉委員會(huì)成員，而選舉委員會(huì)職責(zé)的履行又迫切需要由那些具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、又熟悉直接選舉工作的人員參加。因此，從有利于開展工作的角度出發(fā)，在今后組織換屆選舉時(shí)，縣選舉委員會(huì)主任人選可以由換屆后不再擔(dān)任人大常委會(huì)主任或副主任的同志來擔(dān)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)可以明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一名專職副書記擔(dān)任，如確因工作需要擔(dān)任人大代表的，可以在次年人代會(huì)前補(bǔ)選。嚴(yán)格控制選舉委員會(huì)組成人員中的工青婦和紀(jì)組宣主要負(fù)責(zé)人作為代表候選人，如確需作為代表候選人的，應(yīng)安排其副職進(jìn)入選舉委員會(huì)。縣鄉(xiāng)同步換屆選舉任務(wù)重、時(shí)間緊、要求高，各級(jí)黨委、人大在選優(yōu)配強(qiáng)選舉委員會(huì)組成人員的基礎(chǔ)上，還要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)選舉委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，確保圓滿完成換屆選舉任務(wù)。

三、關(guān)于代表名額分配問題

城鎮(zhèn)是一個(gè)地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，應(yīng)產(chǎn)生較多的代表，以更好地推動(dòng)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。原選舉法規(guī)定，代表名額按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)分配，這樣使城鎮(zhèn)產(chǎn)生較多的代表或者城鎮(zhèn)、農(nóng)村產(chǎn)生的代表大體相當(dāng)。修改后的選舉法關(guān)于代表名額分配規(guī)定，“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！边@一修改，既充分體現(xiàn)了“同票同權(quán)”，彰顯了人人平等的理念，也為優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，特別是為更多來自生產(chǎn)一線、直接從事具體工作的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子進(jìn)入代表行列創(chuàng)造了有利的前提條件。同時(shí)，選舉法修改后，對(duì)于那些城鎮(zhèn)化水平較低、農(nóng)村人口比例較高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，農(nóng)村地區(qū)選出的代表必將大幅增加。這將給代表名額分配帶來很大的變化。在按照新修改的選舉法組織實(shí)施換屆選舉時(shí)，一是要嚴(yán)格按照選舉法規(guī)定，適當(dāng)增加基層一線的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表候選人，并確保他們能夠當(dāng)選；二是在保證地區(qū)基本名額的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加組織提名的各方面干部和專業(yè)知識(shí)分子數(shù)額，并將組織提名的代表候選人適當(dāng)安排在農(nóng)村選區(qū)進(jìn)行選舉；三是在有利于選舉的情況下，按照每一選區(qū)選舉產(chǎn)生2～3名代表的方式，適當(dāng)劃大選區(qū)，并將組織提名代表候選人混編進(jìn)入農(nóng)村選區(qū)，從而提高選民的參選熱情。

四、關(guān)于選區(qū)劃分問題

按照修改后的選舉法規(guī)定，由于農(nóng)村與城市每個(gè)代表所代表的人口數(shù)相同，因而城區(qū)選區(qū)每個(gè)代表所代表的人口數(shù)將大幅度增加，原先一些地方把縣鄉(xiāng)黨政一級(jí)機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位單獨(dú)劃分為一個(gè)或若干個(gè)選區(qū)的情況就不大可能出現(xiàn)了。單純按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)既不現(xiàn)實(shí)，也難以操作。因此，為方便組織選舉，在選舉縣級(jí)代表的選區(qū)劃分上，農(nóng)村可以由幾個(gè)村民委員會(huì)聯(lián)合劃分為一個(gè)選區(qū)，人口多的村民委員會(huì)或者人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以單獨(dú)劃分為一個(gè)選區(qū)；市區(qū)、城關(guān)鎮(zhèn)可以按照街道辦事處或者居民委員會(huì)管轄的范圍劃分選區(qū)，也可以幾個(gè)單位或者和所在居民委員會(huì)聯(lián)合劃分選區(qū)。在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的選區(qū)劃分上，農(nóng)村可以由幾個(gè)村民小組或者自然村聯(lián)合劃為一個(gè)選區(qū)，人口多的村民小組或者人口少的村民委員會(huì)，也可以單獨(dú)劃為一個(gè)選區(qū)；集鎮(zhèn)一般按照居民委員會(huì)管轄的范圍劃分選區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和所屬單位一般按參加所在居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)劃分選區(qū)。按照縣鄉(xiāng)行政區(qū)域所轄人口總數(shù)，可以先把縣鄉(xiāng)所分配的代表名額平均進(jìn)行分配，然后根據(jù)每個(gè)縣級(jí)人大代表選區(qū)包含2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選區(qū)進(jìn)行合理劃分。比如，某縣人口60萬，按照選舉法規(guī)定，縣級(jí)的代表名額基數(shù)為120名，按照每五千人可以增加一名代表的規(guī)定，該縣應(yīng)選縣級(jí)代表240名;再如該縣共轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表基數(shù)每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)是40名，11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共440名，再按每一千五百人增加一名代表，共400名，加在一起共應(yīng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表840名。如果按照每個(gè)選區(qū)均選舉3名代表的話，縣級(jí)可劃分為80個(gè)選區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)則為230個(gè)，那么一個(gè)縣級(jí)選區(qū)可以包含2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)。簡(jiǎn)單地說就是如果一個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)三倍，那么就可以按照一個(gè)縣級(jí)代表包含三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)來劃分；如果一個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)數(shù)小于三倍而高于二倍鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)，那么就可以按照一個(gè)縣級(jí)代表包含2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)來劃分；如果一個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)數(shù)小于二倍鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)，那么就可以按照一個(gè)縣級(jí)代表包含1～2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)來劃分。反之，如果一個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)數(shù)高于三倍鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)，那么仍可以按照一個(gè)縣級(jí)代表包含3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)來劃分，只是一個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)只需選舉產(chǎn)生1～2個(gè)縣級(jí)代表，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)仍然按照每個(gè)選區(qū)產(chǎn)生3名鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表就可以了。至于具體到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以劃為幾個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)，每個(gè)縣級(jí)代表選區(qū)應(yīng)該包含幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選區(qū)，則以方便選舉為原則。在具體操作中靈活把握。同時(shí)，根據(jù)選舉法關(guān)于“保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求”，我們?cè)趧澐诌x區(qū)時(shí)，可以采取按地域劃分與按界別劃分選區(qū)相結(jié)合的辦法，將部分組織提名的少數(shù)民族、黨派團(tuán)體、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、婦女等按界別相對(duì)集中在劃定的選區(qū)內(nèi)進(jìn)行差額選舉，以確保換屆選舉后代表結(jié)構(gòu)的合理性、廣泛性。

五、關(guān)于選民登記問題

盡管新修改的選舉法對(duì)選民登記沒有作出修改，對(duì)于一個(gè)選民在一定行政區(qū)域內(nèi)登記時(shí)，也一般不會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)登、重登或漏登的現(xiàn)象，各地人大近年來在組織換屆選舉時(shí)，也沒有提出過多的問題，但實(shí)際情況卻是選民登記漏登和重登時(shí)有發(fā)生。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，職工是終身制，農(nóng)民附著在土地上都基本不流動(dòng)，不論按哪種方法劃分選區(qū)都不容易出現(xiàn)重、漏的現(xiàn)象。但在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，人身有更大的自由，人口流動(dòng)性大大增強(qiáng)，地區(qū)、城鄉(xiāng)、單位的人員有很大的流動(dòng)，對(duì)于選民登記的地點(diǎn)法律規(guī)定并不是唯一確定的，造成了流動(dòng)選民的兩地重登或漏登（甚至包括在校學(xué)生的異地登記）。新的選舉法剛作修改，唯有今后各地方人大在制定選舉實(shí)施細(xì)則或組織換屆選舉時(shí)，明確提出流動(dòng)選民登記地點(diǎn)，或不分居住期限，全部實(shí)行現(xiàn)居住地登記，避免重登或漏登。

六、關(guān)于組織代表候選人與選民見面問題

新修改的選舉法第三十三條規(guī)定，選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人情況，回答選民的問題。法律把“可以”改成“應(yīng)當(dāng)”，雖一字之差，卻充分表明組織代表候選人與選民見面不再是可有可無。如果選民有這個(gè)要求，那么選舉委員會(huì)就必須組織代表候選人與選民見面。盡管代表候選人與選民見面在有的地方直接選舉中出現(xiàn)過，但只是個(gè)別現(xiàn)象，也不是法律的硬性要求。按照修改后的選舉法的規(guī)定，只要選民要求與代表候選人見面，選舉委員會(huì)就應(yīng)精心組織，并由代表候選人介紹本人情況，回答選民的問題，聽取選民的意見。組織代表候選人與選民見面的形式，應(yīng)當(dāng)以召開選民大會(huì)或選民代表會(huì)議為主，提出見面要求的選民均應(yīng)參加會(huì)議。選民提問題和代表候選人回答問題的內(nèi)容，應(yīng)以當(dāng)選代表后如何依法履行代表職務(wù)為主。這樣既可以避免單獨(dú)或個(gè)別見面而產(chǎn)生拉票、賄選嫌疑，維護(hù)公平、公正的選舉秩序，也可以避免因不同時(shí)間、不同地點(diǎn)的少數(shù)選民要求見面而多次組織見面的情況。

七、關(guān)于投票選舉問題

在以往縣鄉(xiāng)人大代表選舉過程中，絕大部分地方都是一輪選舉成功，很少進(jìn)行二輪投票，這主要?dú)w功于各級(jí)黨委、人大的高度重視和精心組織。但其中也有許多認(rèn)識(shí)不一致的地方。一是流動(dòng)票箱設(shè)置和使用。為方便部分行動(dòng)不便、交通不便的選民參加選舉，1995年修改選舉法增加了流動(dòng)票箱，新修改的選舉法繼續(xù)保留了流動(dòng)票箱，從近年來在選舉中流動(dòng)票箱發(fā)揮的作用看，有的認(rèn)為有利于提高選民參選率，方便了選民選舉；有的則認(rèn)為流動(dòng)票箱會(huì)成為暗箱操作的代名詞，應(yīng)予取消。但從實(shí)際工作情況看，歷年縣鄉(xiāng)換屆選舉一般都在9月初啟動(dòng)，10月底前后選舉產(chǎn)生縣鄉(xiāng)人大代表，時(shí)值農(nóng)忙和各廠礦企業(yè)各項(xiàng)工作相對(duì)集中。因此，從有利于組織選舉的角度看，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大流動(dòng)票箱使用范圍；在人口相對(duì)松散或人員流動(dòng)性大的城鎮(zhèn)也可設(shè)立流動(dòng)票箱，方便選民投票。同時(shí)，為增強(qiáng)流動(dòng)票箱透明度，可以增加部分選民代表參與流動(dòng)票箱監(jiān)督。二是委托投票。盡管法律沒有明文規(guī)定委托人和受委托者之間的關(guān)系，但從實(shí)際情況看，受委托人一般都是委托人的直系親屬，委托和接受委托的程序、要求都不嚴(yán)格，口頭委托、多頭委托，甚至出現(xiàn)了超出委托人數(shù)投票的現(xiàn)象。為杜絕此類事情的發(fā)生，受委托投票者必須具備委托人書面委托書、身份證復(fù)印件和選民證，并嚴(yán)格按照選舉委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定，和委托人的意愿代為投票。三是秘密寫票。秘密寫票處的設(shè)立為有效地保護(hù)選民自由表達(dá)自己的意志，排除外界的干預(yù)，選擇自己滿意的候選人提供了重要的前提條件。這既是部分選民的愿望，也是民主法制的進(jìn)一步完善。各地方選舉委員會(huì)必須及早做好組織協(xié)調(diào)工作，為選民進(jìn)入秘密寫票處填寫選票提供方便和條件，否則選民主動(dòng)要求進(jìn)入秘密寫票處就會(huì)給有些人形成另有企圖、不想和組織或某些人保持一致的印象。

新修改的選舉法還就間接選舉代表名額的分配，各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人的人數(shù)不能超過應(yīng)選人數(shù)，加大對(duì)破壞選舉行為的查處力度等方面進(jìn)行了修改和完善。如何貫徹實(shí)施好這些規(guī)定，都需要在工作中作進(jìn)一步探索和研究。