透視公務(wù)員“陽光工資”

中央宣布今年將進(jìn)行公務(wù)員工資制度改革，而在地方政府的公務(wù)員工資改革實(shí)踐中，

“陽光工資”作為較普遍的方案，已經(jīng)在部分省市施行了一段時(shí)間；

更有媒體稱“陽光工資”為公務(wù)員“第四輪工資改革的前奏”。

所以，回顧并分析“陽光工資”政策，具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。

“陽光工資”的政策成因

“陽光工資”，就是將公務(wù)員薪酬置于社會公眾監(jiān)督之下，做到透明。根據(jù)地方實(shí)行“陽光工資”制度的一般做法，這一政策主要包括三方面內(nèi)容：公務(wù)員工資顯性化，明明白白發(fā)放；規(guī)范工資外（津貼、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等）收入；按照不同的職務(wù)、崗位、績效等標(biāo)準(zhǔn)拉開公務(wù)員收入差距。形成“陽光工資”這一政策的成因是多方面的，可以從以下兩方面概括：

第一，革除公務(wù)員收入中的不合理的因素是“陽光工資”的直接政策動(dòng)因。首先，公務(wù)員收入的不合理表現(xiàn)為地區(qū)間差距和部門間差距。雖然國家統(tǒng)一規(guī)定了公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，但由于地方政府財(cái)力有差別，有的地方根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)際自行規(guī)定津貼等工資外收入，導(dǎo)致了公務(wù)員薪酬的差別。東部發(fā)達(dá)地區(qū)工資收入普遍較高，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員收入則普遍較低，例如，上海市與陜西省的公務(wù)員收入比例為2.8∶1；甚至有的地市內(nèi)，不同區(qū)縣的同級別、同部門的公務(wù)員收入也有差異。部門間公務(wù)員收入差異也較為明顯，民間對政府部門有所謂“清水衙門”和“油水衙門”之分，檔案局、地震局公務(wù)員的收入比財(cái)政局、稅務(wù)局公務(wù)員的收入要低許多，已是不爭的事實(shí)。其次，不規(guī)范的隱性收入形成公務(wù)員收入差異，包括種類繁多的獎(jiǎng)金、補(bǔ)助、津貼，這些工資外收入構(gòu)成了公務(wù)員收入的重要來源，不為政府體制外公眾所知曉。再次，公務(wù)員工資總體水平較其他行業(yè)低。以2003年數(shù)據(jù)為例，全國公務(wù)員的年平均工資為15 487元，在全國10多個(gè)行業(yè)的職工平均工資中，公務(wù)員的平均工資排名處于中下位次。

需要說明的是，形成上述問題有其客觀原因。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，盡管公務(wù)員有過多次加薪，但每次增幅不大，被學(xué)者稱為“小步慢跑”。近些年加薪幅度雖然大些，但總體水平仍不高。為保障公務(wù)員的生活、激勵(lì)公務(wù)員提高工作效能，地方政府或職能部門往往采取其他方式增加公務(wù)員工資，其中自然存在一些利用“小金庫”違規(guī)增加公務(wù)員收入的做法。

應(yīng)當(dāng)注意，公務(wù)員收入的不合理不利于薪酬激勵(lì)機(jī)制的發(fā)揮。從長遠(yuǎn)看，不利于人力資源在公共部門的流動(dòng)，工資收入較高的部門和地方在人才政策的博弈中占據(jù)優(yōu)勢，從而能夠吸引和獲得充足的、高質(zhì)量的人才，可能形成部門和地區(qū)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。公務(wù)員收入的不透明可能引發(fā)公眾對政府財(cái)政支出的質(zhì)疑。所以，施行“陽光工資”就是為了治理公務(wù)員收入的不合理，發(fā)揮工資的激勵(lì)作用，規(guī)范財(cái)政支出。

第二，進(jìn)行公務(wù)員薪酬管理的制度創(chuàng)新是“陽光工資”的深層次政策動(dòng)因。我國自實(shí)行《國家公務(wù)員暫行條例》以來，全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的公務(wù)員工資制度，十幾年來始終如一。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為適應(yīng)公務(wù)員管理創(chuàng)新的需要，改革公務(wù)員工資管理制度已被提上議事日程。有的職能部門和地方政府在政策許可范圍內(nèi)已經(jīng)作出了改革工資制度的嘗試。黨的十六屆三中全會提出“要完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的多種分配方式，創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制”，并且明確提出“改革黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員收入分配制度，按職級統(tǒng)一規(guī)范津貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行‘陽光工資’，推進(jìn)隱性工資收入顯性化”?！豆珓?wù)員法》也未限定統(tǒng)一的公務(wù)員工資水平，只規(guī)定“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)”，這也為政府設(shè)計(jì)公務(wù)員薪酬方案預(yù)留了空間。所以，中央的決策和有關(guān)法律表明了國家改革公務(wù)員薪酬制度的政策意圖，為“陽光工資”的改革提供了政策背景。一些地方政府根據(jù)宏觀政策的指向，結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)行“陽光工資”改革，實(shí)際上是對公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新，而不僅僅是簡單的加薪或減薪。在實(shí)行“陽光工資”的過程中，有的地方政府不僅出臺了清理工資外收入、工資集中統(tǒng)一發(fā)放的規(guī)定，而且制定了清理小金庫、完善獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、改革職位管理的辦法作為配套措施，相當(dāng)多的地方政府以工資改革為契機(jī)在國家公務(wù)員管理法規(guī)框架內(nèi)進(jìn)行了公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新。

“陽光工資”的政策效果

“陽光工資”在各地方政府實(shí)行的過程中，形成了多種模式，比較有代表性的有兩種模式：“3581”和“限高、保中、補(bǔ)低”。

這兩種模式都強(qiáng)調(diào)清理工資外收入，統(tǒng)一管理公務(wù)員收入，主要差別在工資水平的設(shè)定上。所謂“3581工程”，即通過改革，使科級、處級、廳級和部級人員的月收入分別達(dá)到3000元、5000元、8000元和1萬元。“3581”實(shí)行的是“同級同酬”，公務(wù)員工資水平按照職務(wù)、級別劃分等級，不同職級的公務(wù)員分別享受相應(yīng)等級的薪酬待遇，避免了因部門不同而導(dǎo)致收入的較大差別；“限高、保中、補(bǔ)低”的辦法設(shè)定工資收入的最高限度，較高部門的工資水平不能超過此限度，同時(shí)補(bǔ)貼收入相對低的部門以提高其工資水平，保持收入居中的部門的現(xiàn)有工資水平，相對而言，后者的改革相對緩和。從政策效果上看，“陽光工資”確實(shí)縮小了部門間公務(wù)員收入的較大差異，一定程度上做到了公務(wù)員收入的公開透明，在解決公務(wù)員收入公平性問題上作出了嘗試。但是在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題。

（一）“陽光工資”缺乏制度保障，“陽光”程度受影響。有的地方政府通過“陽光賬戶”統(tǒng)一管理公務(wù)員收入，但能否真正做到公務(wù)員收入的透明公開，徹底地杜絕“灰色收入”，還依賴于公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行力。清理公務(wù)員的隱性收入，清理單位小金庫不可避免，而清理小金庫則依賴監(jiān)察、審計(jì)制度的保障。此外，“陽光工資”改革的主要推動(dòng)力來自政府，政府體制內(nèi)的改革要獲得廣泛的社會認(rèn)同，必須通過法制化的途徑。然而，各地現(xiàn)行的“陽光工資”改革方案經(jīng)過人大審議、通過的并不多。缺乏相應(yīng)的制度保障和法制化，影響了“陽光工資”的政策目標(biāo)——公務(wù)員工資顯性化——的實(shí)現(xiàn)程度。

（二）簡單的“同級同酬”，可能會產(chǎn)生同級別公務(wù)員間的平均主義?！瓣柟夤べY”采取的“同級同酬”指按照公務(wù)員職務(wù)、級別標(biāo)準(zhǔn)劃分公務(wù)員工資檔次，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化職級工資制?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“公務(wù)員實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。公務(wù)員工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實(shí)績、資歷等因素，保持不同職務(wù)、級別之間的合理工資差距。”雖然“同級同酬”強(qiáng)調(diào)了職級因素在決定工資水平中的作用，避免了部門差異，但忽視了確定工資收入的其他因素——工作績效、工作能力和資歷等，可能導(dǎo)致同級別公務(wù)員間的平均主義，即同級別公務(wù)員的收入基本一致，難以體現(xiàn)公務(wù)員工作能力和工作成績的差別，降低了薪酬對公務(wù)員的激勵(lì)作用。

此外，伴隨我國政府職能的轉(zhuǎn)變，一些政府職能得到強(qiáng)化，承擔(dān)相應(yīng)職能的政府部門擔(dān)負(fù)了更多的責(zé)任和工作，其運(yùn)作耗費(fèi)的人力資源成本也必然提高，公務(wù)員工資高于其他職能部門有其合理成分；此外，不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，物價(jià)水平有差異，用于維持、開發(fā)公務(wù)員生產(chǎn)力的成本也不相同，從這一角度看，出現(xiàn)公務(wù)員工資水平的地區(qū)差異也是必然。所以，不考慮地區(qū)、部門差異，按照職級對公務(wù)員工資收入“一刀切”，使得工資管理過于粗放，盡管避免了同級別公務(wù)員收入的較大差別，但可能形成新的平均主義。

“陽光工資”的政策改進(jìn)

“陽光工資”的政策目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員收入的公開性、保證公務(wù)員收入的公平性，符合公務(wù)員工資制度改革的方向，作為一項(xiàng)積極嘗試應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。為解決實(shí)行“陽光工資”中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步提升“陽光工資”改革的效果，提出如下政策建議。

（一）促進(jìn)工資管理的法制化，加大對公務(wù)員收入的監(jiān)管，切實(shí)保證公務(wù)員工資的公開透明?！豆珓?wù)員法》從宏觀角度確定了公務(wù)員工資管理的原則，為工資水平設(shè)計(jì)等具體的工資管理制度創(chuàng)新預(yù)留了政策空間，使各級政府能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展形勢和所屬公共部門人力資源的具體情況確定適宜的管理制度。因?yàn)椤豆珓?wù)員法》的頒布和施行，政府制定的具體工資管理制度必須與《公務(wù)員法》和有關(guān)政策相一致，這是公務(wù)員工資管理的法制化的前提。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循程序合法原則，即關(guān)于公務(wù)員工資管理的改革（規(guī)定政府可以自行決定的情況除外）應(yīng)提交人大審議，通過后再付諸實(shí)施。因?yàn)楣珓?wù)員工資來源于稅收，納入政府預(yù)算管理，公務(wù)員工資的變動(dòng)理應(yīng)作為政府預(yù)算的一部分經(jīng)過人大審議。一方面，能夠提升政府有關(guān)公務(wù)員工資管理行為的合法性，使得工資管理制度更穩(wěn)定、更權(quán)威，從而獲得更廣泛的社會認(rèn)同；另一方面，人大對工資管理制度的審議，也利于發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。所以，“陽光工資”政策的出臺也應(yīng)通過人大審議，履行合法程序。

（二）堅(jiān)持以職級工資為主體，建立多維依據(jù)的、彈性的公務(wù)員工資制，維護(hù)收入公平，發(fā)揮工資激勵(lì)作用。根據(jù)《公務(wù)員法》確定的工資設(shè)計(jì)原則，未來的“陽光工資”體系，可以嘗試以職級工資為主體，建立多維依據(jù)的、彈性的公務(wù)員工資制，從而改變當(dāng)前過分強(qiáng)調(diào)職級差別、忽視確定工資水平的其他因素的做法。

績效是公務(wù)員工作的實(shí)際效果，將績效與工資掛鉤體現(xiàn)了對公務(wù)員實(shí)際工作成績的重視，有利于引導(dǎo)公務(wù)員提升工作能力、提高工作績效。不同的工作崗位確定了不同的工作性質(zhì)、簡繁程度、責(zé)任輕重和所需任職條件，以工作崗位作為確定工資的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，能夠更全面地反映公務(wù)員的職責(zé)、能力和勞動(dòng)付出。此外，應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員工資的部門差異和地區(qū)差異，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的工資增長機(jī)制，實(shí)行工資的彈性管理。

（三）進(jìn)一步改革職位評價(jià)、績效評估、工作激勵(lì)等人力資源管理制度，完善公

務(wù)員工資改革的配套措施。

首先，加強(qiáng)職位評價(jià)和薪酬調(diào)查，科學(xué)計(jì)算公務(wù)員人力資源成本。加強(qiáng)工作分析，確定公務(wù)員每項(xiàng)工作承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任、工作條件以及完成工作所需要的知識、技術(shù)和能力，并運(yùn)用排列法、比較法、海氏法等職位評價(jià)方法評估職位相對于組織的價(jià)值，根據(jù)工作分析和職位評價(jià)的結(jié)果，初步確定公務(wù)員人力成本。定期進(jìn)行人力資源市場的薪酬水平調(diào)查，將公務(wù)員薪酬水平確定在一個(gè)合適的層次上，綜合確定公務(wù)員薪酬水平。

其次，可以采用目標(biāo)管理法完善公務(wù)員績效考核制度。目標(biāo)管理在我國政府部門中一般運(yùn)用于評估政府或領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的工作實(shí)績，也可以將之運(yùn)用于對普通公務(wù)員的考核。公務(wù)員與上級簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，在考核期末，根據(jù)其工作目標(biāo)完成情況評價(jià)其工作績效，保證了績效評估的客觀性；同時(shí)目標(biāo)的制定是公務(wù)員與上級協(xié)商的結(jié)果，使得績效考核富于彈性，更符合公務(wù)員工作的實(shí)際。

再次，還要進(jìn)行公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新?！瓣柟夤べY”拉開了職級工資的差別，但強(qiáng)化職級差別，使得公務(wù)員只有獲得職務(wù)晉升才能在工資上有實(shí)質(zhì)提高。但從全國來看，92%的公務(wù)員職務(wù)層次在科級職務(wù)以下，只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上，所以通過職務(wù)晉升來提高工資的公務(wù)員是公務(wù)員總量中的少部分，使得職級工資制的激勵(lì)作用受到一定的影響。創(chuàng)新公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制勢在必行，可以借鑒企業(yè)中采用的激勵(lì)方法，讓管理、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配，設(shè)立特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)等。例如，《上海市實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略行動(dòng)綱要》規(guī)定：鼓勵(lì)公共部門落實(shí)技術(shù)、專利、品牌、管理等要素參與分配的各種實(shí)現(xiàn)方式，探索股權(quán)、虛擬股、特殊貢獻(xiàn)分紅、協(xié)議工資、項(xiàng)目工資、年薪制、利潤分享、年度獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)收入、補(bǔ)充保險(xiǎn)、福利待遇等多元化的分配形式。

最后，建立健全公共財(cái)政體制，加大政府預(yù)算、政府采購的改革。要實(shí)行“陽光工資”，切實(shí)保證工資支出的統(tǒng)一管理，需要清理單位小金庫、規(guī)范工資外收入，加強(qiáng)政府預(yù)算管理和推進(jìn)集中支付、政府采購制度的改革。否則，“陽光工資”將缺乏財(cái)政制度的保障，徒具形式，難以堅(jiān)持。

“陽光工資”作為公務(wù)員工資管理制度改革的積極探索，體現(xiàn)了政府在公共人力資源管理改革方面的新思路，但要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，還需在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)。