公務(wù)員分類制度的冷思考

分類是管理的基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的公務(wù)員分類就沒有科學(xué)的公務(wù)員管理。美國行政學(xué)家懷特曾說過，“現(xiàn)今人事管理建立在兩大基石之上：一為選賢任能，一為職位分類，兩者缺一不可。”

兩種分類制度的比較

世界各國公務(wù)員的分類制度主要有兩種，一種是品位分類，另一種就是職位分類。前者是以“人”為對象而進行的分類，主要依據(jù)公務(wù)員個人所具備的條件和身份；后者是以“事”為對象進行的分類，分類的依據(jù)是公務(wù)員職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小及所需資格條件。

二者比較，各有優(yōu)點和不足。品位分類的優(yōu)點是：第一，沒有嚴格的分類程序和依據(jù)，簡便易行；第二，注重公務(wù)員的基本素質(zhì)條件，而不強調(diào)必須具備某項專門知識和技能，有利選拔通才；第三，在工作調(diào)動時實行級隨人走，有利于公務(wù)員的流動，培養(yǎng)人的全面能力。品位分類的缺點是：第一，它不注重對公務(wù)員崗位設(shè)置的合理性的調(diào)查分析，實際上強調(diào)的是人在事先、因人設(shè)崗，容易造成機構(gòu)臃腫、人浮于事；第二，過于注重公務(wù)員的學(xué)歷、資歷、身份、地位等條件，不利于資歷淺而能力強的人才脫穎而出；第三，缺乏規(guī)范化的工作要求，使公務(wù)員的考核、培訓(xùn)、晉升缺乏客觀依據(jù)。

職位分類的優(yōu)點是：第一，在調(diào)查評價的基礎(chǔ)上明確規(guī)定每個職稱的職責(zé)任務(wù)和工作標準以及應(yīng)具備的資格條件，這為公務(wù)員的錄用考核、獎懲、升降級等提供了客觀依據(jù)；第二，有嚴格的程序和完整的法規(guī)文件，公務(wù)員的工作職位按性質(zhì)、難易分門別類排列，職位狀況一目了然，為人事管理的科學(xué)化打下了良好的基礎(chǔ)；第三，適應(yīng)行政工作專業(yè)化的趨勢，便于選擇專業(yè)人才，因事?lián)袢耍欣谔岣吖ぷ餍?。職位分類管理也存在著缺陷。第一，重視職位對人的要求，而忽視了人對職位的影響，許多硬性規(guī)定雖然適應(yīng)了行政工作量化和專業(yè)化的要求，卻使個人的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮受到限制；第二，雖然給公務(wù)員的管理帶來許多方便，但由于職系區(qū)分過細，職級設(shè)置過死，公務(wù)員的升遷、調(diào)轉(zhuǎn)缺乏彈性，阻礙了人員的流動，不利于人才的全面發(fā)展；第三，由于程序過于繁瑣，人力、財力和時間浪費嚴重，同時，靜態(tài)的分類也難以適應(yīng)職位結(jié)構(gòu)的不斷變化。

由于各有利弊，目前世界各國公務(wù)員制度普遍傾向于兼容二者，取長補短。

現(xiàn)行公務(wù)員分類制度的弊端

我國公務(wù)員管理采取的是以職位分類為主、佐以品位分類的模式。我國目前的職位分類制度是一種以職位分類為目標、以品位分類向職位分類過渡的人事管理制度。在這個過渡的過程中，難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

第一，職位分類過于簡單、籠統(tǒng)， 范圍太小， 職位分析不嚴格。我國公務(wù)員沒有橫向的分類， 而縱向的分類也只體現(xiàn)在公務(wù)員職務(wù)級別的高低上，沒有更細致的劃分。在國家行政機關(guān)中，除工勤人員以外，實際上只有一個類別：公務(wù)員，這難以與行政管理工作的復(fù)雜性、行政層級的多重性、工作崗位的多樣性相適應(yīng)。

第二，一般行政管理類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員混淆不清。隨著政府管理專業(yè)化程度的提高，政府機關(guān)對專業(yè)技術(shù)人員的需求量不斷擴大，建立一支專業(yè)化的公務(wù)員隊伍顯得日益重要。而目前的公務(wù)員分類制度沒有設(shè)置專業(yè)技術(shù)類職務(wù)，只有相應(yīng)的行政級別。這無疑忽略了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的特殊性， 抹煞了他們在任職資格、工作職責(zé)范圍、評價方式、個人成就方向、晉升途徑以及管理方式等方面與從事一般行政管理工作的公務(wù)員的差異。這就導(dǎo)致對專業(yè)技術(shù)人員的職稱評定和工資待遇的解決非常困難，造成高層次的專業(yè)技術(shù)人員對加入公務(wù)員隊伍積極性不高，甚至望而卻步。

第三，現(xiàn)行公務(wù)員范圍界定不科學(xué)。在我國，對公務(wù)員范圍的界定是“各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”。這一范圍不包括中共黨委、人大、法院、檢察院、政協(xié)以及公營事業(yè)單位和社會團體的工作人員。但是，另一個規(guī)定是， 各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派及工商聯(lián)機關(guān)、工會、共青團、婦聯(lián)等社會團體機關(guān)比照《公務(wù)員條例》管理。這樣的規(guī)定不夠妥當。一方面，只有“各級國家行政機關(guān)除工勤人員以外的工作人員”才是國家公務(wù)員，這就是說，其他各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等組織的工作人員有不同于國家行政機關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)該分別建立不同的人事管理制度。另一方面，在現(xiàn)實中，這些組織的人事管理是參照公務(wù)員制度執(zhí)行的，這就使得現(xiàn)行的公務(wù)員范圍劃分失去意義。

第四，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“虛職化”現(xiàn)象有待解決。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置是我國職位分類制度的特色，帶有明顯的品位分類痕跡。但是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置的最初目的并未在實施中得以實現(xiàn)，其中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“虛職化”傾向表現(xiàn)得較為突出。但實際操作中，很多非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是由領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)任、晉升來擔(dān)任的。由此必然帶來如下問題：首先，晉升到某一級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者并非都愿意放棄原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不少人并不愿意擔(dān)任更高一級的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；其次，如何使用這些非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員成為很大的問題，若讓其分管幾個部門，就等于一個負有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，若不讓其行使領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，又很難找出一項非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作與其地位相稱，甚至把他安排到哪個內(nèi)設(shè)機構(gòu)比較合適都成了問題。

最后，中央與地方、上級與下級政府公務(wù)員層次設(shè)置不合理?？v向看，目前我國公務(wù)員職務(wù)設(shè)置從總理到辦事員共有12個等級。這對于一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)層次多、公務(wù)員隊伍龐大的國家來說無可非議。但由于每個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置并沒有層次、數(shù)量的限制規(guī)定，因而形成領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的級別越高，可設(shè)置的職務(wù)層次數(shù)量就越多。例如一個廳級機關(guān)可以設(shè)置從廳長到辦事員8個層級，而在一個科員級別的機關(guān)只能設(shè)置2個層次。這種層次設(shè)置有很多不合理之處。首先，從科學(xué)管理的角度看，在一個相對獨立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，應(yīng)設(shè)置組織指揮、執(zhí)行、輔助執(zhí)行三個層次，而單純以行政級別高低為標準來劃分層次顯然不夠合理。其次，它還造成某種程度上的不公正，比如同一個本科大學(xué)畢業(yè)生，由于進入機關(guān)的層次不同，受到的待遇也不同。在高層次的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，幾年之內(nèi)就可以升到科級職務(wù)，而在一個層次較低的機關(guān)，升到科級職務(wù)至少要十年左右。

政策建議

第一，將公務(wù)員明確劃分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員，對業(yè)務(wù)類公務(wù)員進行合理的分解，重新劃分類別、等級。目前可以把業(yè)務(wù)類公務(wù)員明確劃分為三大類:一是行政管理類公務(wù)員；二是行政執(zhí)行類公務(wù)員；三是專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員。

第二，合理設(shè)置職務(wù)層次，重新設(shè)計職務(wù)、級別序列。首先，按照層次原則，確定每一級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的職務(wù)層次數(shù)量只能設(shè)置3—4層，即組織指揮、執(zhí)行、輔助執(zhí)行，人員較多的機構(gòu)，可設(shè)置輔助指揮層次。其次，相應(yīng)提升縣級政府、縣級政府職能部門及派出機構(gòu)的職務(wù)層次。要對縣級政府和派出機構(gòu)的工作性質(zhì)、難易程度、工作責(zé)任輕重等作出實事求是的衡量，對有些職位的職務(wù)層次和級別予以適當提升。

第三，建立更為靈活的機構(gòu)模式。為適應(yīng)公共行政改革、信息化社會發(fā)展要求，要改變目前的政府機構(gòu)設(shè)置模式，建立更為靈活的機構(gòu)模式。同時，結(jié)合聘任制的施行，適當增加聘任制公務(wù)員的數(shù)量，尤其是在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)及機關(guān)工勤人員中廣泛推行聘任制。這種聘任制應(yīng)與公務(wù)員身份相聯(lián)系，聘任關(guān)系解除，公務(wù)員身份也就自動解除。

此外，我們還應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員施行相對特殊的職位分類模式；參照公務(wù)員制度管理社區(qū)居委會的事業(yè)編制人員并積極探索將全額撥款事業(yè)單位納入公務(wù)員職位分類系列的可行性等。