國內(nèi)外金融監(jiān)管體制分析及對我國的啟示

[摘要]我國金融監(jiān)管體制存在不少缺陷，致使金融監(jiān)管不到位。本文通過對中外金融監(jiān)管體制的比較分析，建議借鑒國外的先進(jìn)做法，提高監(jiān)管預(yù)見性，加快培育社會(huì)信用，加強(qiáng)監(jiān)管法制化建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)管透明度，不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度。

[關(guān)鍵詞]國內(nèi)外金融監(jiān)管 體制 分析

[中圖分類號]F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0086-02

[作者簡介]宋賢榮(1970—)，廣東龍川人，供職于中國工商銀行深圳市分行。

對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理行為進(jìn)行約束和實(shí)施行業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制是金融監(jiān)管部門的工作目標(biāo)。由于種種原因，我國金融監(jiān)管體制存在不少缺陷，致使金融業(yè)經(jīng)營狀況長期得不到改善，因而借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快金融監(jiān)管體制改革顯得十分必要。

一、當(dāng)今世界金融監(jiān)管體制概述

金融監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和金融制度結(jié)構(gòu)的重要組成部分。金融監(jiān)管的目的是防范金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，保護(hù)資產(chǎn)所有者的利益，保障金融體制的安全運(yùn)行。金融監(jiān)管模式涉及一國金融監(jiān)管體系的構(gòu)成及各組成部分的工作目標(biāo)、職責(zé)分工和協(xié)調(diào)運(yùn)作問題。由于受到各國的法律制度、民族文化、貨幣制度、信用程度、政治經(jīng)濟(jì)制度等因素的制約，各國實(shí)行的金融監(jiān)管體制不同。按監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍劃分，目前各國(地區(qū))的金融監(jiān)管體制主要分為混業(yè)監(jiān)管體制、分業(yè)監(jiān)管體制和部分混業(yè)監(jiān)管體制三種?；鞓I(yè)監(jiān)管體制，是把一國金融業(yè)(包括銀行、信托、保險(xiǎn)、證券)作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管，由單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)起全部的監(jiān)管職責(zé)，目前英國、瑞典、日本、新加坡等國實(shí)行這種監(jiān)管體制。分業(yè)監(jiān)管體制，是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍分別進(jìn)行監(jiān)管，一般由多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，目前美國、法國、德國、波蘭、香港是實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制的代表。部分混業(yè)監(jiān)管則是將金融業(yè)的一部分實(shí)行單獨(dú)監(jiān)管，其余部分實(shí)行混業(yè)監(jiān)管的體制。另外，還有一種就是目前中國、印度實(shí)行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式。

混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)劣目前尚存在爭議。一般說來，混業(yè)監(jiān)管體制能適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的總體發(fā)展趨勢，由單一機(jī)構(gòu)獨(dú)家承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，能協(xié)調(diào)監(jiān)管矛盾，避免重復(fù)監(jiān)管，可防止不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互推卸責(zé)任，能有效提高監(jiān)管效率并降低監(jiān)管成本。但由單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行混業(yè)監(jiān)管存在以下缺點(diǎn)：(1)很難在不同類型金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)之間制定統(tǒng)一的、必要的措施；(2)由于行業(yè)及風(fēng)險(xiǎn)類型仍存在差別，難以針對不同機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的特點(diǎn)制定相應(yīng)的、一致的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管方法，由于缺乏監(jiān)管的差異性，不利于各類型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范；(3)容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷和極端官僚主義出現(xiàn)。而分業(yè)監(jiān)管則相對可以克服這些缺陷。

二、國外典型金融監(jiān)管體制的分析

1．美國。美國是實(shí)行混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制的國家。美國銀行以及儲蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由國家財(cái)政部貨幣監(jiān)管局、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)；證券交易委員會(huì)對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券信息披露機(jī)構(gòu)、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等履行監(jiān)管職能；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由所在各州的保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管。全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州保險(xiǎn)立法，保證各州保險(xiǎn)法和保險(xiǎn)監(jiān)管的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。1999年，美國政府對其金融監(jiān)管框架進(jìn)行了改革，由美聯(lián)儲繼續(xù)作為綜合監(jiān)管的上級機(jī)構(gòu)，對金融控股公司實(shí)行監(jiān)管，允許金融控股公司實(shí)現(xiàn)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)相互滲透。美聯(lián)儲還對金融控股公司集團(tuán)實(shí)行監(jiān)管，必要時(shí)對銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司的限制監(jiān)管行使裁決權(quán)。另外由國家財(cái)政部貨幣監(jiān)管局、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)以及各州保險(xiǎn)監(jiān)督局等分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)行業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。若分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為美聯(lián)儲的限制監(jiān)管內(nèi)容有重大惡劣影響時(shí)，則分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有裁決權(quán)。

2．英國。在20世紀(jì)70年代以前，英國實(shí)行金融分業(yè)監(jiān)管，由英格蘭銀行負(fù)責(zé)對銀行業(yè)監(jiān)管，由證券和投資理事會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)和投資公司的監(jiān)管，由貿(mào)易和工業(yè)部負(fù)責(zé)對普通保險(xiǎn)公司和人壽保險(xiǎn)公司監(jiān)管。70年代以后，英國金融業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營的局面，特別是1986年倫敦證券交易所的改革，使銀行業(yè)可以從事證券及其他投資等業(yè)務(wù)，更加劇了金融機(jī)構(gòu)之間的競爭，但此時(shí)英國的金融監(jiān)管體制，未能跟上金融混業(yè)經(jīng)營的形勢，以至引發(fā)了巴林銀行的倒閉事件。1997年英國政府對本國的金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，將英格蘭銀行的監(jiān)管權(quán)力剝離出去，英格蘭銀行成為執(zhí)行國家貨幣政策、發(fā)展和改善金融設(shè)施、維護(hù)金融市場穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)；并成立了金融監(jiān)管服務(wù)局，主要負(fù)責(zé)對銀行、投資公司、保險(xiǎn)公司和住房信貸機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，以及對金融市場、清算和結(jié)算體系的監(jiān)管；英國財(cái)政部則全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管組織架構(gòu)的制定和金融監(jiān)管的立法。至此英國已正式步入混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管時(shí)代。

三、我國金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制的發(fā)展歷程及面臨的主要問題

我國的金融監(jiān)管是隨著金融業(yè)改革發(fā)展的深入逐步建立起來的，經(jīng)歷了四個(gè)階段：(1)從1984年開始，金融監(jiān)管只限于一般性的行政檢查和管理，金融監(jiān)管法規(guī)不健全，金融風(fēng)險(xiǎn)的控制、防范沒有成為監(jiān)管的重心。(2)1992年10月，國務(wù)院成立了證券委和證監(jiān)會(huì)，將證券業(yè)的部分監(jiān)管職能從中國人民銀行分離出來。(3)從1998年開始實(shí)施人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)各司其責(zé)的分業(yè)監(jiān)管。(4)從2003年4月開始，人民銀行不再承擔(dān)金融監(jiān)管職能，國務(wù)院正式成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。至此，我國已建立起了由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同組成的分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分業(yè)監(jiān)管體制。

雖然我國的分業(yè)監(jiān)管體制集中了專業(yè)監(jiān)管人才，在各個(gè)不同的歷史發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了積極的作用，較好地維護(hù)了金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。但隨著我國加入世貿(mào)組織，我國金融業(yè)將逐步開放，金融混業(yè)經(jīng)營已是發(fā)展趨勢，我國金融業(yè)及其監(jiān)管體制將面臨更大的沖擊和挑戰(zhàn)，現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的弊端也逐漸暴露出來，亟待完善。

1．監(jiān)管力度不大。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏行之有效的處罰措施，長期以來形成的礙于人情違規(guī)不究或執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，直接影響到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)威及監(jiān)管效果，不利于金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行。

2．監(jiān)管手段單一，監(jiān)管方式落后。近年來，隨著金融業(yè)務(wù)電子化的飛速發(fā)展，金融產(chǎn)品及其衍生產(chǎn)品日益多樣化，金融結(jié)算手段日益現(xiàn)代化，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管仍停留在傳統(tǒng)的操作模式，不僅效率低下，而且效果不佳，難以更深層次地發(fā)現(xiàn)問題。

3．監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量薄弱。其突出表現(xiàn)是人員的素質(zhì)較為低下，目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍缺少既懂經(jīng)濟(jì)、金融知識，又懂法律、計(jì)算機(jī)知識，熟知金融業(yè)務(wù)流程的復(fù)合型監(jiān)管人才，這必然會(huì)影響到監(jiān)管的實(shí)際效果與權(quán)威性。

4．分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制面臨沖擊。我國已加入世貿(mào)組織，隨著外資金融機(jī)構(gòu)的不斷涌入，隨著我國金融業(yè)的改革與創(chuàng)新的不斷深化，各類型金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉、合作和滲透將進(jìn)一步深入，這對我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制將形成極大的挑戰(zhàn)。

四、對我國金融監(jiān)管體制改革的建議

1．充分發(fā)揮金融監(jiān)管的可預(yù)見作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營全過程進(jìn)行周密的監(jiān)管，要根據(jù)審慎監(jiān)管的原則，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取措施，防范與控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

2．努力建設(shè)社會(huì)信用體系。目前我國的信用制度尚不健全，信用意識比較淡薄，必須從建立規(guī)范、完善的社會(huì)信用監(jiān)控體系入手，建設(shè)銀行賬戶管理系統(tǒng)、個(gè)人征信系統(tǒng)、支付信用監(jiān)測系統(tǒng)和支付交易監(jiān)測系統(tǒng)、反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)等社會(huì)信用監(jiān)控體系。對簽發(fā)空頭支票或利用銀行賬戶逃貸、逃債、漏稅逃稅、洗錢等不良信用信息要如實(shí)、準(zhǔn)確記錄，并最終實(shí)現(xiàn)各金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息共享。還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，建立信用“黑名單”制度，定期向社會(huì)公布，力爭營造一個(gè)誠實(shí)守信的氛圍。

3．加強(qiáng)金融監(jiān)管法制化建設(shè)。雖然我國已經(jīng)陸續(xù)出臺了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《審計(jì)法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《會(huì)計(jì)法》等金融法規(guī)，初步營造出良好的法制環(huán)境，但是金融監(jiān)管力度必須加強(qiáng)，對于違規(guī)、違法行為要有非常清楚的懲治措施，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，并建立起行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則和退出準(zhǔn)則。

4．增強(qiáng)金融監(jiān)管的透明度。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期披露監(jiān)管信息，對其他金融機(jī)構(gòu)也可起到警示的作用。另外要發(fā)揮會(huì)計(jì)、審計(jì)、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用，對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

5．不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度。隨著外資金融機(jī)構(gòu)的入駐，混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。監(jiān)管體系應(yīng)隨被監(jiān)管對象的變化而變化，建立一個(gè)更集中、更協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。我們對這種監(jiān)管體系的構(gòu)想是，事前監(jiān)管與事后監(jiān)管分離，由中國人民銀行負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的審批即事前監(jiān)管；成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的金融監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對銀行、證券、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場稽核檢查，以及破產(chǎn)兼并管理及應(yīng)急措施，即事后監(jiān)管。金融監(jiān)管局可在區(qū)域設(shè)置分局，省(直轄市)設(shè)金融監(jiān)管辦事處，金融監(jiān)管局及辦事處行使對所有金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場監(jiān)督管理職能。

(收稿日期：2006－07－24 責(zé)任編輯：垠 喜)