綜合配套改革：制度需求、改革重點與推進戰(zhàn)略

[摘要]制度改革起步于制度變革需求，決定于制度變革的激勵。綜合配套改革與26年前的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和20年前的城鎮(zhèn)經(jīng)濟改革相比，均有不同的制度變革需求和制度變革激勵，基于此，文章認為綜合配套改革應(yīng)關(guān)注四個推進戰(zhàn)略：以“以自主性制度創(chuàng)新”推進綜合配套改革；主張有效制度創(chuàng)新；提供足夠而持續(xù)的改革激勵；探索普適性的制度創(chuàng)新內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]綜合配套改革 改革激勵 制度均衡

[中圖分類號]F127．9 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0015-03

[作者簡介]袁易明(1963－)，貴州赤水人，深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心教授、博士生導(dǎo)師。研究方向為產(chǎn)業(yè)組織理論與政策。

一、不同時期改革的制度需求

大體上可以將中國改革分為三個時期：上世紀70年代末至80年代初期的農(nóng)村制度改革、80年代中期的城市經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)在啟動的綜合配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革源于安徽小崗村農(nóng)民的實踐，具有典型的誘致性制度變遷特征。這次改革以重新安排農(nóng)村土地使用權(quán)為基本內(nèi)涵，制度變遷的實質(zhì)是改革農(nóng)民、土地、生產(chǎn)隊三者間的關(guān)系，土地的集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)連鎖被新的制度打破，土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離，個體農(nóng)戶成為土地使用權(quán)主體。在巨大變革收益的激勵下，新農(nóng)村經(jīng)濟體制得以迅速推開，中國快速地在80年代的前5年間完成了第一次市場化的制度變革。這一次制度變革以土地要素為核心，也就是說，經(jīng)濟制度變革是圍繞土地要素展開的。

80年代中期開始的第二階段的中國經(jīng)濟變革，其戰(zhàn)略重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，由農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向以工業(yè)為主體的城市經(jīng)濟領(lǐng)域。由于城市經(jīng)濟的基本構(gòu)成單元為企業(yè)，而計劃經(jīng)濟的實現(xiàn)形式是國有制，所以，城鎮(zhèn)的國有企業(yè)就自然成為改革的主要對象，走了一條由“單項突破”到“綜合改革”的基本路徑。1989年9月9日，在深圳發(fā)生了土地以協(xié)議價方式出讓的事件，這一事件是城市國有土地使用、管理體制的一次大突破。與早10年在農(nóng)村實施的土地“兩權(quán)分離式”的改革如出一轍，城市土地使用權(quán)改革在本質(zhì)意義上也是土地使用權(quán)的“兩權(quán)分離”，兩次改革的不同在于國有與集體所有之間的區(qū)別。與農(nóng)村比較，城市土地資源對經(jīng)濟增長的決定性作用要小得多，因此，僅有土地單一要素的改革不可能創(chuàng)造與農(nóng)村制度變革那樣顯著的利益。城市經(jīng)濟發(fā)展所需要的高度集約決定了推進經(jīng)濟的快速發(fā)展必須變革資本制度與人的制度，必然地，“放權(quán)讓利”、“引進外資”、“價格改革”、“改革勞動用工制度”等相繼成為城市經(jīng)濟改革的重點和中心內(nèi)容?！胺艡?quán)讓利”的改革手段，給經(jīng)濟存量創(chuàng)造了活力，使得國有企業(yè)具有了資本積累的能力。而“引進外資”，顯然是以緩解國內(nèi)資本稀缺和伴隨資本引進所得到的“副產(chǎn)品”——比如觀念、技術(shù)、管理等為直接動機的，而終極目的在于作為外資載體的企業(yè)的大量產(chǎn)生對建立市場機制的重要作用。改革勞動用工制度是以建立新的勞動力參與經(jīng)濟過程的方式和報酬機制為主要內(nèi)容的。當(dāng)由被指令、支配向經(jīng)濟過程的作用者、參與者的角色轉(zhuǎn)變時，勞動者在制度變革過程中便獲得了寶貴的權(quán)利——自由選擇權(quán)。勞動者、經(jīng)營者、企業(yè)資本所有者三者間的嶄新關(guān)系就誕生了。以上看來，在城市，經(jīng)濟體制的改革是圍繞資本和勞動力兩要素展開的，勞動力在企業(yè)組織中的地位與身份的變化和由此帶來的“自由權(quán)利”是制度改革的關(guān)鍵效應(yīng)，只不過，城鎮(zhèn)的改革顯然必須以較農(nóng)村復(fù)雜得多的方式去應(yīng)對。當(dāng)面對需要依賴于分工與專業(yè)化才能產(chǎn)生效率的城市經(jīng)濟時，便產(chǎn)生了市場體系建立和價格改革等更多的單項改革內(nèi)容，計劃背景下的“產(chǎn)品”演變成“商品”，具有了“交換”的屬性，使得城市的分工與專業(yè)化真正地出現(xiàn)了。

二、綜合配套改革尋求新的制度均衡

上世紀80年代中期經(jīng)濟改革由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移是中國改革時間秩序的體現(xiàn)，這是改革的“漸進式”道路所規(guī)定的，并非真正意義上的制度非均衡結(jié)果。自80年代中期至今。制度改革在廣度與深度上均獲得顯著進展，集中體現(xiàn)在諸如經(jīng)濟運行的市場化程度提升，國有經(jīng)濟的市場化改革和企業(yè)制度建設(shè)取得突破，等等，但更值得注意的是另外一面，即現(xiàn)有經(jīng)濟制度安排下不斷激化的矛盾，以及矛盾積累引致的對未來的發(fā)展挑戰(zhàn)，這種制度性失衡表現(xiàn)在以下這些方面：

1．現(xiàn)有制度的增長動力效應(yīng)已經(jīng)大幅減弱。改革開放的前期，在大面積的計劃體制背景里，僅僅是一單項改革，比如土地用地制度的變革，就可能釋放出巨大發(fā)展能量，成為經(jīng)濟增長的推動力。十幾年之后，這樣的動力效應(yīng)已經(jīng)難以出現(xiàn)，制度的增長作用明顯弱化?！奥?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革所形成的土地資源分散使農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模減小，已經(jīng)表現(xiàn)出對規(guī)模經(jīng)營效率的制約作用。

2．現(xiàn)行經(jīng)濟制度下正在面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心盧中原所言，中國發(fā)展面臨著四個內(nèi)部的發(fā)展挑戰(zhàn)：其一，資源環(huán)境對發(fā)展的約束日益加劇。極為有限的人均占有資源量和粗放式的經(jīng)濟增長方式對資源的高強度消耗，引起資源供求的嚴重失衡，已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素，體制是一個重要原因。其二，盲目投資與經(jīng)濟的低水平擴張。這是審批制度、投融資體制、財稅體制、土地資源配置方式等一系列不合理體制機制作用的結(jié)果，盲目投資與低水平的聯(lián)結(jié)使社會資源無效配置，影響經(jīng)濟增長的質(zhì)量與經(jīng)濟體系的穩(wěn)定性。其三，區(qū)域間發(fā)展差異不斷擴大，發(fā)展的協(xié)調(diào)性弱。除了區(qū)位條件以外，更重要的是制度原因，是典型的“區(qū)域性制度非均衡”結(jié)果。市場建設(shè)的時間滯后、推進力度弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中國有經(jīng)濟與外資、民營經(jīng)濟的比重差別等，直接引起發(fā)展速度的差別。其四，社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的失衡。社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展間的不平衡和社會發(fā)展在東中西部之間、城鄉(xiāng)之間不平衡共同構(gòu)成整個社會發(fā)展相對于經(jīng)濟發(fā)展的嚴重滯后。教育資源配置機制的缺陷和教育制度的改革不足是導(dǎo)致教育服務(wù)不足的根本原因。醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展與資源配置結(jié)構(gòu)與教育類似，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)總量的嚴重不足，運作低效與過渡向城市傾斜等多個矛盾并存。

3．收入分配差距繼續(xù)擴大。近年來，中國整個社會的收入分配差距仍在擴大，制度性的收入分配基尼系數(shù)在0．45左右，如果加上非經(jīng)濟體制因素(如腐敗等)，整個社會收入分配差距的基尼系數(shù)更大。構(gòu)成社會收入分配差距的三大成份，即城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)的行業(yè)間收入分配差距，均有一個共同的根本性原因，即經(jīng)濟體制變革的滯后。

經(jīng)濟制度的非均衡性引起以上發(fā)展過程和結(jié)果失衡，這是對新一輪制度變革的現(xiàn)實需求。

三、綜合配套改革的戰(zhàn)略重點

制度變革的任務(wù)是通過推進制度演進，實現(xiàn)新的制度均衡，在舊的非均衡制度到新的均衡制度之間創(chuàng)生發(fā)展的新動力，由此推進社會與經(jīng)濟發(fā)展。

與前兩個時期的制度變革比較，綜合配套改革有以下不同：

第一，關(guān)注社會發(fā)展。綜合配套改革需要為實現(xiàn)社會與經(jīng)濟發(fā)展的失衡提供制度保障。不論是上世紀80年代初期的農(nóng)村體制變革，還是稍后的城市經(jīng)濟體制改革，其基本目標(biāo)均是創(chuàng)造效率，通過效率提升財富水平，因此，這兩次改革是“效率導(dǎo)向”的變革，制度被“內(nèi)生化”在中國經(jīng)濟的增長過程中。綜合配套改革則需要首先關(guān)注社會發(fā)展過程，是一次“公平導(dǎo)向”的變革，制度將被“內(nèi)生化”在社會發(fā)展過程里，成為未來中國社會發(fā)展的一個重要變量。

第二，注重經(jīng)濟增長質(zhì)量。其基本點在于通過制度變革，改變資源利用方法，提升利用效率，轉(zhuǎn)變增長方式，走科學(xué)發(fā)展道路，以協(xié)調(diào)資源的日益稀缺與需求量迅速上升的矛盾。

第三，注重協(xié)調(diào)性。這里的協(xié)調(diào)包括兩層含義：區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調(diào)和區(qū)域內(nèi)不同領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)，前者主要在于縮減東中西部間的發(fā)展差異，提升地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)性，后者以社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的發(fā)展協(xié)調(diào)為主要內(nèi)容。

有以上幾個特征的新一輪改革，具有三個重點內(nèi)容：(1)圍繞消除不利于發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的體制機制障礙深化改革，重點是改革行政管理體制、完善所有制結(jié)構(gòu)、推進現(xiàn)代市場體系建設(shè)；(2)圍繞消除不利于貫徹科學(xué)發(fā)展觀的體制機制障礙深化改革，重點是財稅、金融、價格等方面的改革；(3)圍繞消除不利于構(gòu)建和諧社會的體制機制障礙深化改革，其重點在于推進就業(yè)、收入分配、社會保障制度和教育、衛(wèi)生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、有利于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制。

不言而喻，在社會主義市場經(jīng)濟基本框架基礎(chǔ)之上，完善市場經(jīng)濟體制將是這一輪改革的核心任務(wù)和中心目的，改革的直接目標(biāo)是為實現(xiàn)新的發(fā)展模式與發(fā)展路徑提供制度保障。

四、推進綜合配套改革需要關(guān)注的幾個戰(zhàn)略問題

通過綜合配套改革的實施，建立新的均衡制度，實現(xiàn)新的發(fā)展均衡，這是已經(jīng)確定了的戰(zhàn)略。完成這一次的改革任務(wù)，我認為，有四個方面必須關(guān)注：

1．以“自主性制度創(chuàng)新”推進綜合配套的制度變革。在以往的改革中，制度變革的重要內(nèi)容是建設(shè)市場經(jīng)濟運行機制，其主要途徑是借鑒別人的做法，引進若干市場手段并對其進行試驗、推廣，因此，制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容為制度的選擇與引進。到現(xiàn)階段，無論是先進的市場經(jīng)濟國家還是新興的發(fā)展經(jīng)濟體，都難以提供適應(yīng)國情和制度改革需求的現(xiàn)存制度選擇。如果只是簡單的學(xué)習(xí)、引進、模仿，顯然已經(jīng)難以完成制度創(chuàng)新任務(wù)，制度創(chuàng)新已經(jīng)進入了高一級階段——更需要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上建立一套適合自己的制度內(nèi)容，因此必須強調(diào)制度的自主性創(chuàng)新。這里的“自主性”強調(diào)“創(chuàng)造性”，當(dāng)然，自主性的制度創(chuàng)造絕非僅僅是從無到有的生產(chǎn)，雖然可以借鑒國際上的有效體制機制，然后結(jié)合現(xiàn)實進行制度的再造，形成符合需要的新體制。必然地，這樣的制度變革自然要比“引進型”的制度創(chuàng)新來得困難。

2．主張有效制度創(chuàng)新。不是所有的制度創(chuàng)新努力都能產(chǎn)生有效的制度，換句話說，只有具有正效應(yīng)的制度變動才具有意義，效應(yīng)為零甚至為負的制度創(chuàng)新是無效變革，這樣的改革浪費社會資源，加大社會改革成本。無效制度改革在誘致性變遷機制里是不易發(fā)生的，因為制度的變動是以社會的需求為基本出發(fā)點的，具有很強的針對性，而在一個政府主導(dǎo)的強制性制度變遷的機制里，或者出于政績的原因，或者出于改革實施者知識、信息的不足，易于產(chǎn)生無效改革，如果只強調(diào)“改”的行為而不注重“改”的效果，無疑會大幅度地降低綜合配套改革的成效。

3．提供足夠的改革激勵?！奥?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”后土地產(chǎn)出的增長對普遍貧窮的農(nóng)民而言，其激勵作用可想而知，這是農(nóng)村經(jīng)濟改革得以迅速推廣并富有成效的原因，其后，“放權(quán)讓利”的國有經(jīng)濟改革使經(jīng)營者和職工分享到改革利益，對于工資低下的城鎮(zhèn)居民的激勵作用也顯而易見，這同時，引進外資和發(fā)展民營經(jīng)濟讓資本所有者的平均利潤大幅增加，無數(shù)的農(nóng)村村民移居城市，不僅可以分享城市的文明，更可以獲得出乎他們原來預(yù)期的勞動回報，這樣一來，改革的激勵自然是足夠的。綜合配套改革則不同。它與以往的改革相比有大相徑庭的制度改革利益和利益分享機制。不論是促進社會發(fā)展的制度創(chuàng)新，還是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)性、縮小社會發(fā)展差距等的制度設(shè)計，其變革過程都具有公益性，同時，制度的創(chuàng)新過程充滿風(fēng)險，加上改革過程涉及現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，形成較高的改革成本。當(dāng)政府作為改革主體時，地方政府在中央的改革框架內(nèi)創(chuàng)造具體的制度內(nèi)容，是制度的創(chuàng)造者與實施者，在上述的改革收益與成本面前，作為制度創(chuàng)新者的地方政府易于產(chǎn)生改革行為的激勵不足，因此，綜合配套改革的啟動和持續(xù)推進，需要中央賦予地方政府創(chuàng)新體制的權(quán)利，通過建立改革成效的評估機制、改革風(fēng)險的免除機制和對有效改革的政績獎償機制等，對地方官員進行改革激勵。持續(xù)性的激勵機制的存在是綜合配套改革能按預(yù)期計劃推進的前提。

4．探索普適性的制度內(nèi)容更為重要。天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)已將綜合改革具體化為城市的發(fā)展策略與舉措，比如天津濱海新區(qū)在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場和金融開放等方面的改革，在投資體制上的改革，在行政管理體制上的改革等，而浦東新區(qū)則將綜合改革的重點任務(wù)確定為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟運行方式和相應(yīng)的具體行動，如設(shè)立“國家知識產(chǎn)權(quán)試點園區(qū)”；率先開展知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利質(zhì)押業(yè)務(wù)，建立知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁庭等。浦東的主要發(fā)展重點確定為，在城市開發(fā)建設(shè)方面，由基礎(chǔ)開發(fā)和功能開發(fā)并舉向全面提升城市功能轉(zhuǎn)變；在發(fā)展動力上，由政策創(chuàng)新為主向制度創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)變；在發(fā)展布局上，由重點小區(qū)開發(fā)為主向城區(qū)整體統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變；在社會發(fā)展方面，由促進社會事業(yè)發(fā)展向改變二元結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)建和諧社會轉(zhuǎn)變。以上看來，兩個試驗地區(qū)均集中于本地的發(fā)展和功能提升上，重心在于自身城市的建設(shè)。由于國家賦予試驗區(qū)“以建立綜合配套改革試驗區(qū)為契機，探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗和示范”的歷史使命，因此，試驗區(qū)的首要任務(wù)是基于自身發(fā)展基礎(chǔ)上更高層次的具有普遍適用性或借鑒意義的一般性經(jīng)濟制度，或者社會經(jīng)濟發(fā)展模式的探索與實踐，以完成為全國綜合配套改革創(chuàng)造經(jīng)驗的基本使命，只有這樣，試驗區(qū)的綜合配套改革和先行先試才具有全國性意義。

(收稿日期：2006-09-15 責(zé)任編輯：垠 喜)