城市綜合配套改革試驗區(qū)的目標設定和關系協(xié)調

[摘要]城市綜合配套改革試驗是在新形勢下，對上海天津等城市提出的具有探索性的任務，通過試驗應該產(chǎn)生先行先試的先發(fā)效應，制度創(chuàng)新的示范引領效應和聚集擴散的外部轉移效應。除了基本目標，還應處理好先發(fā)優(yōu)勢與服務全局的關系，重點突破與綜合配套的關系以及堅持特色與示范引領的關系。要做好改革的風險評估、價值判斷，建立改革效果的評估體系。

[關鍵詞]綜合配套改革 目標設定 三個關系

[中圖分類號]F127．9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0018-03

[作者簡介]王立國(1956－)，河北定州人，研究員，天津社會科學院副院長。研究方向：城市經(jīng)濟問題、資本市場問題。

上海、天津先后被確定為綜合配套改革試點城市后，國內外對此給予了廣泛關注。一方面，它被視為中國將繼續(xù)加大改革力度，加快建設社會主義市場經(jīng)濟進程的信號，另一方面，也被認為是中國在進一步擴大對外開放的同時，調整對外開放策略的一個征兆。因此，在深入探討如何搞好城市綜合配套改革試點方案及有效推動這一進程的同時，認真分析問題提出的背景，明確城市綜合配套改革試點的目標并正確處理所涉及的三大關系是十分必要的。

一、問題的提出及目標設定

就大背景而言，可以從國際和國內兩方面考慮：

1．國際方面。主要由兩方面因素構成。一是國際資本轉移形成的外部呼聲。當前國際資本轉移仍表現(xiàn)出向中國、印度等發(fā)展中大國集中的跡象。在這一過程中，不僅傳統(tǒng)的制造業(yè)是重點，而且服務業(yè)的外資進入成為新熱點，從而引發(fā)對服務貿(mào)易中國際慣例和知識產(chǎn)權保護的更強烈呼聲，進而要求我國在擴大對外開放中加強政府行政管理體制、文化管理體制、經(jīng)濟領域的有形貿(mào)易和無形貿(mào)易管理方式等方面的改革。而上述改革，其復雜性和系統(tǒng)性絕非傳統(tǒng)漸進式試錯法可以解決。二是國際經(jīng)濟競爭形成的外部壓力。20世紀80年代，當中國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟過渡之初，經(jīng)濟發(fā)達國家將其視為一個新的市場機會，普遍持歡迎和支持態(tài)度；而當中國的經(jīng)濟總量迅速上升，經(jīng)濟競爭力明顯加強，特別是在資源、能源等方面與一些國家出現(xiàn)競爭態(tài)勢后，要求中國改變經(jīng)濟增長方式及管理方式的呼聲則不斷增加。從而將改革從體制外引入體制內，從淺水區(qū)引向深水區(qū)的問題提上議程。

2．國內方面。就改革方面而言，表現(xiàn)為單項改革向綜合配套改革的需求明顯增加，變單一經(jīng)濟體制改革向行政管理體制、政府職能轉變，以及社會事業(yè)、文化事業(yè)體制改革綜合配套進行的需求明顯增加。這既是改革不斷深入的必然結果，是漸進式改革的內在要求，還應理解為社會發(fā)展規(guī)律使然。經(jīng)過20多年的改革實踐，單項改革和重點突破的余地日漸縮小，在改革措施局部合理，整體相互抵消現(xiàn)象日漸增多的情況下，在少數(shù)具有典型意義的城市進行綜合配套改革則已經(jīng)具備條件。改革將不但要求在視野上從單項轉為綜合，而且在范圍上，要求經(jīng)濟、政治、社會、文化諸方面相互銜接，綜合配套。

就發(fā)展方面而言，上海、天津、深圳三城市，人均GDP已經(jīng)超過3000美元，有的已經(jīng)超過5000美元。包括北京在內，一些城市按照購買力平價計算，收入水平已經(jīng)接近發(fā)達國家，其發(fā)展中面臨的問題既有共性又有特性。國內按經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)出現(xiàn)四個層次，即以北京、上海、深圳為代表的接近發(fā)達國家收入水平的城市，和以廣東、江蘇、浙江為代表的超過世界平均收入水平的省區(qū)，以及只達到發(fā)展中國家收入水平的中部各省區(qū)，仍屬于貧困省份的西藏、貴州等省市。我們既有世界上人均CDP超過5000美元后普遍出現(xiàn)的社會群體進一步分化，政治訴求明顯增加，社會文化需求不斷多樣化的情況，也有區(qū)域不平衡，生態(tài)、環(huán)境惡化等發(fā)展中問題，還有首先解決生存和溫飽問題才能考慮其它的脫貧問題。在這種情況下，一方面新的改革措施由點向面的推進將無法兼顧各地區(qū)的差別，從而取得改革的整體推進效應。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的結果，不但形成了發(fā)展差異，需要通過下一步的發(fā)展加以平衡，而且形成了不同的區(qū)域中心和增長極。如何有效發(fā)揮這些區(qū)域中心的帶動和示范效應是中國今后發(fā)展中必須加以解決的問題。上海、深圳、天津這些城市面臨的問題具有超前性和一定的共性，它在一定程度上預示著全國其它地區(qū)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)同類問題。如果在這些已經(jīng)有了一定的經(jīng)濟實力并可以通過綜合配套措施加以協(xié)調的城市進行試點，不但可以使這些城市通過試點獲得部分先發(fā)先試效應，而且對其它省區(qū)在今后發(fā)展中對此類問題進行統(tǒng)籌解決，也將提供有益的經(jīng)驗和參考。特別是上海、深圳這樣人均收入已經(jīng)接近發(fā)達國家水平的城市，其發(fā)展中需要解決的問題具有明顯的超前性，不通過試點，單靠中央統(tǒng)一的政策是無法有效解決的。

從穩(wěn)定角度看，在人均CDP超過3000美元后，社會各類矛盾進入多發(fā)期，社會結構調整加劇，社會分層加快，人們在經(jīng)濟之外的訴求迅速增加，對發(fā)展所能帶來的各種利益期望值也迅速膨脹。同時，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題也將愈加明顯。經(jīng)濟領域，市場化中曾起過指導和保障作用的競爭機制將受到越來越多的干預，既有正向的補充性調節(jié)，例如宏觀經(jīng)濟調控；也有負向的阻礙性桎梏，例如大量的行政壟斷和經(jīng)濟壟斷未受到有效限制。上述變化在國家和區(qū)域經(jīng)濟實力不強，社會組織發(fā)展緩慢、社會保障體系不完善的情況下，將集中反映在教育、就業(yè)、醫(yī)療保障等問題上并形成社會不穩(wěn)定的陷阱，一旦處理不當，極易引發(fā)社會動蕩。

中國目前已經(jīng)處在這樣一個發(fā)展階段，需要在處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關系上，將“穩(wěn)定”作為前提，通過改革，特別是綜合性、系統(tǒng)性強的配套改革，達到以發(fā)展促穩(wěn)定，以改革促發(fā)展的目的。因此，在部分城市搞綜合配套改革試點，對保持社會穩(wěn)定意義重大。

3．城市綜合配套改革試驗的目標設定。從邏輯上看，試點城市通過綜合配套改革應當收到以下成效：

其一，先行先試的先發(fā)效應。加快試點城市自身的發(fā)展，是改革試驗的基本前提。沒有這種合理期望，則綜合配套改革試驗區(qū)所在地的內在動力不會持久。故綜合配套改革的目標之一，應當形成先發(fā)效應，推動試點城市本身的發(fā)展加快，推動區(qū)域增長極和競爭力高地的形成。

其二，制度創(chuàng)新的示范引領效應。綜合配套改革的實質是制度創(chuàng)新。不僅是經(jīng)濟管理體制和運行機制要有創(chuàng)新，而且行政管理體制更要有突破。社會結構和社會組織需適應這種變化主動進行調整，文化體制也將出現(xiàn)重大變革。制度創(chuàng)新需要成本且有風險，而且初設成本將會很高。這樣的任務交由少數(shù)條件較好的城市來完成是適宜的。成功的經(jīng)驗可以復制和模仿，起到引領和示范作用。

其三，聚集擴散的外部轉移效應。綜合配套改革過程中，對先發(fā)效應的合理期待使大量的優(yōu)秀人才、巨額資金和其它資源自發(fā)地向試驗區(qū)聚集。在試驗過程中，對舊的體制實現(xiàn)突破的同時，新的體制尚未建立或有效運行，各類嘗試為一些尋求撇油效應的人提供了機會，制度規(guī)范前，這種機會利用的結果會吸引更多資金和技術向實驗區(qū)聚集。在壟斷收益逐漸向平均收益過渡時，技術外溢產(chǎn)生，獲得先發(fā)好處的資金、技術、人才將自動向周邊地區(qū)擴散和轉移。同時，制度初設的成本會通過制度移植得到平攤，使改革成本的局部負擔通過先發(fā)效應得到消化，改革的收益通過制度移植得到放大。外部轉移的結果，是全國大部分地區(qū)受益。

二、應處理好的三個關系

1．先發(fā)優(yōu)勢與服務全局的關系。這二者均是進行城市綜合配套改革的任務之一。對試驗區(qū)城市而言，在制定試驗方案時，將不可避免地面臨一系列與之相關的問題。例如，上海的浦東新區(qū)與中心城區(qū)如何使試驗和配套相結合；天津的濱海新區(qū)與市中心城區(qū)如何劃分試驗步驟；濱海新區(qū)在承擔金融、土地、港口管理體制和運行機制改革時，不同的行政區(qū)和功能區(qū)是否都有試驗的權利，是否都有試驗的義務；天津港在改革試驗中，如何處理與環(huán)渤海周邊城市港口的關系，是先行先試為中心，構建競爭高地為主，還是更多考慮國務院有關意見，維護環(huán)渤海地區(qū)港口協(xié)作發(fā)展為主。如果以后一種為大原則，則天津港的發(fā)展速度應當有意識放慢，否則競爭態(tài)勢將使試驗區(qū)所在城市在充分發(fā)揮增長極和服務中心作用方面短期內受到?jīng)_擊。上述問題的實質是如何有效協(xié)調試驗區(qū)爭取先發(fā)優(yōu)勢與服務區(qū)域發(fā)展任務的問題，進一步說，是試驗方案中如何確定兩大任務完成順序和有機結合的問題。處理得當，會相互促進，相得益彰；處理不好，則容易出現(xiàn)不應有的人為障礙。

2．重點突破與綜合配套的關系。在一些試點城市的改革試驗方案中，同時出臺的改革措施近百項，甚至超過百項。如時間上沒有先后，組織上沒有銜接計劃，容易給人以全面開花、齊頭并進的感覺。就改革試驗的目的而言，綜合配套改革涉及范圍很廣，可以理解為要有目的地對城市政治、經(jīng)濟、社會、文化諸方面的體制改革進行探索。就事物發(fā)展規(guī)律而言，綜合配套改革又必須飯一口一口吃，仗一場一場打。而且在一定時期和一個時點上，必將保證有重點有一般地進行。就全國示范作用的要求講，行政管理效率和政府職能轉變、社會保障體制完善、教育體制改革、文化體制改革是帶有全局性的問題，應當作為先試的重點，但作為試點城市發(fā)展需要而言，則不一定。國務院20號文件為天津濱海新區(qū)規(guī)定的近期改革任務就與上述要求不完全一致。因此，試驗區(qū)的操作方案不能以綜合性和配套性來代替重點性和階段性，需要謹慎處理好重點突破與服務全局的關系。

3．堅持特色與示范引領的關系。已經(jīng)被確認為綜合配套改革試驗區(qū)的城市是中國經(jīng)濟發(fā)展中的三大增長極，對此，試點城市本身和外界爭議不大。就試驗區(qū)所在城市而言，如果想使自身優(yōu)勢保持長久，長期在區(qū)域中處于領跑地位，會自覺地打造城市自身的核心競爭力，力爭保持特色，使自身的競爭優(yōu)勢不易被復制和模仿。因此，在試驗中，各種方案的設計和執(zhí)行，將無不帶有鮮明的地方特色。而且試點城市還會自覺或不自覺地強化這種特色。問題是試點城市不僅要使自身在試驗中取得成功，而且有義務總結經(jīng)驗和擴散這種成功，這就要求試點城市在試驗中不僅要注意選取反映城市特點和發(fā)展需要的項目作為改革目標，從中探索其成功所依賴的綜合性和配套性措施，而且有義務將一些本身矛盾不尖銳卻帶有全局性的改革任務列入試驗序列。比如城市化中的農(nóng)村人員轉移和土地收益分配問題，農(nóng)村人口的醫(yī)療保障問題等。試點城市至少要探索全局性改革措施的條件和基礎、成功的外在環(huán)境等，以便真正使其已經(jīng)解決的問題可以為其它區(qū)域參考。只有如此，試驗區(qū)的引領示范作用才會全面得到發(fā)揮和廣泛認同。如果成功所揭示的經(jīng)驗只有特殊性而無一般性，令外界只能看不能學，則這種成功仍舊是初級的和不全面的。

三、余論

城市綜合配套改革試驗是我國在新形勢下對少數(shù)條件好，有代表性的城市提出的一項頗具探索性、風險性的任務，無論是目標設定還是關系協(xié)調，都隱含著三個命題在其中：其一是改革成敗的風險評估；其二是改革成敗的價值判斷；其三是改革效果的評估體系。因為改革多數(shù)會在中央的支持下取得先行先試的領跑效應，故試點中對由此產(chǎn)生的改革成本很少做成本效益考量，很容易“算政治賬不算經(jīng)濟賬”。但目前進行的城市綜合配套改革不同于以往，其制度創(chuàng)新成本很難通過中央的優(yōu)惠政策加以消化，由此引發(fā)的對城市發(fā)展的影響，如果以封閉的眼光看，風險是客觀存在的。沒有分析和預測也是危險的。這種風險除了經(jīng)濟風險外，還包括社會動蕩等其它風險。

改革成敗的價值判斷所涉及的是如何評判改革措施的有效和無效。在三個試點市中，社會和諧、公平正義的任務在一定意義上說已經(jīng)超過經(jīng)濟增長速度。但對前者評判的主觀色彩和個人感受遠遠超過對經(jīng)濟發(fā)展的評判。如果改革方案對此類問題不加以注意，將直接引發(fā)改革的天平“是偏向富人還是偏向窮人”的爭議。故試點城市改革措施出臺前后的輿論引導十分重要。

改革效果的評估體系建立可以視為解決上述兩個問題的基礎。有了相對客觀的評估體系，改革的內容、任務可以被合理分解；綜合配套關系通過各要素的提煉可以得到廣泛認同；改革所必須付出的代價以及承受的風險將被控制在人們可以接受的范圍之內；改革的重點和步驟也可以得到合理劃分。因此，就改革方案的準備而言，這三項工作或應提前啟動，或應同時進行。否則，僅僅靠明確綜合配套改革的目標任務，注意處理好三個關系就期望取得改革的成功是遠遠不夠的。

(收稿日期：2006--09--20 責任編輯：垠 喜)