依法把黨的主張變成國家意志

摘要：依法把黨的主張變成國家意志，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑，也是黨的一個(gè)主要執(zhí)政方式。把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，必須?jīng)過立法轉(zhuǎn)換，使黨的理論、綱領(lǐng)、路線、方針以法律條款的形式變成國家政權(quán)、社會(huì)組織和公眾行為必須遵循的普遍準(zhǔn)則。在依法執(zhí)政條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的實(shí)現(xiàn)形式主要是通過立法和完善相關(guān)法律制度，確立黨執(zhí)政的法律地位并使黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法制化的軌道；把某些黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律；加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過制度創(chuàng)新，使人民代表大會(huì)成為名副其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

關(guān)鍵詞：依法執(zhí)政；黨的主張；國家意志

中圖分類號(hào)：D25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1605(2006）05-0012-04

基金項(xiàng)目：本文為2004年度江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的改革和創(chuàng)新》之中間成果。

作者簡介：桑學(xué)成(1962- ），男，江蘇句容人，中共江蘇省委黨校校委、黨史黨建教研部主任，教授，研究方向?yàn)橹泄颤h史與黨的學(xué)說和黨的建設(shè)。

伴隨黨的歷史方位由奪取政權(quán)向掌握政權(quán)并且長期執(zhí)政的重大轉(zhuǎn)變，如何改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，成為鞏固黨的執(zhí)政地位必須深入研究的重大課題。有鑒于此，黨的十六大提出了必須“準(zhǔn)確把握當(dāng)代中國社會(huì)前進(jìn)的脈搏，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的要求。經(jīng)過法定程序，使黨的主張變成國家意志，是黨實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活領(lǐng)導(dǎo)的重要保障，也是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要途徑。十六大報(bào)告在談到改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式時(shí)，其中重要的一條就是“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督”。根據(jù)這一構(gòu)想，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，必須從制度上保證將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律。

一、經(jīng)過法定程序把黨的主張變成國家意志

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，在法理邏輯上的要領(lǐng)是經(jīng)過法定程序把黨的主張變?yōu)閲业囊庵?，使黨的主張?bào)w現(xiàn)到法律中。道理很簡單，因?yàn)閳?zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)不能簡單地等同于在一個(gè)政黨內(nèi)部貫徹自身的決定、指示的活動(dòng)。在政黨內(nèi)部，其決定、指示只要通過黨內(nèi)章程所規(guī)定的程序表現(xiàn)為政黨內(nèi)部的文件就可以。這種文件對政黨內(nèi)部成員有紀(jì)律約束力。但一個(gè)政黨內(nèi)部的決定、指示對黨外成員并不自然地產(chǎn)生約束力。面對全體公民，執(zhí)政黨必須將本黨的理論、綱領(lǐng)、路線、方針提交出來，由國家立法機(jī)關(guān)代表人民決定是否上升為法律。這種由執(zhí)政黨提交主張、由人民做出決定的過程，在實(shí)踐上就是立法的過程。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政，在法理上就必須經(jīng)過法定程序把黨的主張變?yōu)閲业囊庵?，使黨的主張上升為法律。這是黨在依法執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。

依法執(zhí)政決定了黨執(zhí)政的依據(jù)只能是法律。堅(jiān)持依法執(zhí)政，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，意味著黨在執(zhí)政的價(jià)值取向上必須從主要依靠黨的政策執(zhí)政向主要依靠法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變。我們黨有著長期依靠黨的政策執(zhí)政的傳統(tǒng)和習(xí)慣。這種傳統(tǒng)和習(xí)慣早在黨執(zhí)政前就已形成了。在革命戰(zhàn)爭年代，共產(chǎn)黨是沒有合法地位的革命黨，與國民黨的國家政權(quán)是根本對立的，與國民黨政權(quán)制定的法律也是根本對立的。在這種情況下，共產(chǎn)黨根本談不上依法領(lǐng)導(dǎo)、依法爭取執(zhí)政地位的條件和環(huán)境，這就決定了黨對革命的領(lǐng)導(dǎo)根本不可能利用國民黨政權(quán)的法律制度資源，采取合法的方式進(jìn)行，而只能運(yùn)用黨的政策，宣傳、組織群眾，直接動(dòng)員社會(huì)力量，與國民黨控制的國家政權(quán)以及通過法律體現(xiàn)的國家權(quán)力相抗衡。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)的過程，實(shí)質(zhì)上就是突破舊法律、廢除舊法律的過程。當(dāng)時(shí)，黨對革命事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)就是靠政策，黨的政策在整個(gè)革命隊(duì)伍內(nèi)部實(shí)際上起了“法”的作用。對此，在1954年召開的全國檢察業(yè)務(wù)會(huì)議上的報(bào)告中，彭真曾給予客觀評(píng)價(jià)。同時(shí)，他也指出了依靠黨的政策的局限性。他說：“我們過去辦事依照方針、綱領(lǐng)，是完全對的，是符合實(shí)際情況的?！钡恰澳壳拔覀円呀?jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了”^[１]。黨執(zhí)政后，隨著國家政權(quán)的鞏固和社會(huì)主義法制的建立，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式理應(yīng)從過去完全依靠黨的政策向主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。但由于種種原因，盡管建國后黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和一些法律，依法辦事的習(xí)慣卻沒有完全養(yǎng)成，仍然沿用過去革命戰(zhàn)爭年代和執(zhí)政初期為完成革命任務(wù)所實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)方式，以政策代替法律，后來又發(fā)展到超越國家的法定程序，直接以政策和群眾運(yùn)動(dòng)沖擊甚至否定法律秩序，其結(jié)果必然使黨與國家、黨與社會(huì)等關(guān)系陷入不正常狀態(tài)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們黨不斷致力于推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)，在向依法執(zhí)政的道路上邁出了探索前進(jìn)的重要步伐。黨的十五大把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，這標(biāo)志著在新的歷史條件下我們黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大變革。黨的十六大正式提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，這表明我們黨已經(jīng)明確了法治狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

執(zhí)政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是法治原則的普遍要求，是依法執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。然而，長期以來，一些黨員干部對黨的政策和國家法律的關(guān)系缺乏正確的認(rèn)識(shí)。在宣傳黨的政策和國家法律的關(guān)系時(shí)，往往自覺不自覺地過多強(qiáng)調(diào)了兩者的一致性，使一些黨員干部認(rèn)為黨的政策就是國家法律，執(zhí)行黨的政策，就是執(zhí)行國家法律，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了依靠黨的政策辦事的傳統(tǒng)和習(xí)慣。一些部門甚至出現(xiàn)了“白頭”(法規(guī)）不如黑頭(政府文件），黑頭不如紅頭(黨委文件），紅頭不如口頭(“一把手”的個(gè)人意志）的不正?，F(xiàn)象。這種缺乏職能邊界意識(shí)，以黨代政，權(quán)大于法的做法，是與依法執(zhí)政的要求嚴(yán)重相悖的。不可否認(rèn)，黨的政策與國家法律，兩者在體現(xiàn)人民的意志和根本利益方面是一致的。黨的政策是國家立法的重要指導(dǎo)思想，法律是黨的政策的條文化、定型化。但兩者的適用范圍和效力則有重大的區(qū)別。黨的政策只對黨內(nèi)有約束力，對黨外群眾只有號(hào)召和指導(dǎo)作用；而法律則對任何組織、任何個(gè)人都有普遍的適用性，而且對不執(zhí)行或者違背法律的可以強(qiáng)制其執(zhí)行。法律的這種特性，決定了執(zhí)政黨的執(zhí)政依據(jù)，只能是法律。黨的政策不能代替法律，而應(yīng)當(dāng)通過法定程序，上升為具有普遍約束力的法律。

按照依法執(zhí)政的要求，黨提出的各種主張應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為國家意志，進(jìn)而施行于社會(huì)。把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志一般通過兩種形式體現(xiàn)出來：一是憲法、法律、法規(guī)等制度化、規(guī)范化的形式；二是政府發(fā)展規(guī)劃、決議和工作報(bào)告等具有行政效力的文件。依法執(zhí)政，需要加強(qiáng)黨對立法工作和政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善把黨的主張變成國家意志的法律程序，使黨的主張通過國家機(jī)關(guān)的法定程序變?yōu)閲乙庵?。這樣做的好處：一是黨的主張不僅僅是黨的了，而且變成了國家和人民的意志，這是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要步驟；二是黨的主張經(jīng)過國家機(jī)關(guān)的法定程序，可以減少失誤，在實(shí)踐中變得更加完善；三是使號(hào)召性、建議性的內(nèi)容變成了具有普遍性和強(qiáng)制性的規(guī)范，有利于全社會(huì)一體遵循。

二、實(shí)現(xiàn)黨的主張法律定位化、規(guī)范化和效力化

把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，必須?jīng)過立法轉(zhuǎn)換，使黨的理論、綱領(lǐng)、路線、方針以法律條款的形式變成國家政權(quán)、社會(huì)組織和公眾行為必須遵循的普遍準(zhǔn)則。這個(gè)過程實(shí)質(zhì)上是黨的主張變?yōu)橄到y(tǒng)化、制度化國家意志的過程，其中，至關(guān)重要的是保證實(shí)現(xiàn)黨的主張法律定位化、法律規(guī)范化和法律效力化。

黨的主張的法律定位化就是確定黨的主張的法律地位。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在法理上必須經(jīng)過法定程序把黨的主張變?yōu)閲业囊庵?，使黨的主張?bào)w現(xiàn)到法律中。我國憲法序言指出：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”，并在第一條規(guī)定“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。”工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，毫無疑問，黨的主張的法律定位已經(jīng)具備了憲法原則和基礎(chǔ)。黨要通過制定符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、充分反映時(shí)代特征、體現(xiàn)黨的先進(jìn)性和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的理論、綱領(lǐng)、路線、方針，通過向權(quán)力機(jī)關(guān)提出立法建議，推動(dòng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨的主張的法制化。權(quán)力機(jī)關(guān)在不斷完善我國的法律體系的立法活動(dòng)中，要善于將黨與時(shí)俱進(jìn)的理論、綱領(lǐng)、路線、方針在基本的立法思想和具體的法律條款中予以充分的吸納和體現(xiàn)。

黨的主張的法律規(guī)范化就是使黨的主張具有法律通則性。黨的主張呈現(xiàn)的是價(jià)值取向形態(tài)，法律規(guī)范呈現(xiàn)的是行為準(zhǔn)則形態(tài)。從價(jià)值取向形態(tài)變成行為準(zhǔn)則形態(tài)，一方面需要在充分溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上，善于把黨的主張變?yōu)闄?quán)力機(jī)關(guān)的決策共識(shí)；另一方面需要通過教育、培訓(xùn)，提高權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員履行職責(zé)的基本素質(zhì)，形成自覺維護(hù)黨的權(quán)威，并把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的政治責(zé)任感。同時(shí)，還要善于經(jīng)過立法轉(zhuǎn)換，把黨的理論、綱領(lǐng)、路線、方針、政策以法律條款的形式變成國家政權(quán)、社會(huì)組織和公眾行為必須遵循的普遍準(zhǔn)則，從而使黨的主張具有規(guī)范性和可操作性。

黨的主張的法律效力化就是確保黨的主張通過法定程序得到實(shí)施，使黨的主張具有法律強(qiáng)制力。依法執(zhí)政作為新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式，要求中國共產(chǎn)黨按照法治的原則對國家和社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)是堅(jiān)持依法執(zhí)政的基本要求和原則。這就不僅要求我們黨依據(jù)憲法和法律的授權(quán)執(zhí)政，而且要求依據(jù)法定的國家權(quán)力的運(yùn)作方式執(zhí)政。黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主。我國的人民代表大會(huì)制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。這種方式，就是黨把自己對國家事務(wù)的主張(即政治原則、政治方向、重大決策和關(guān)于重要干部的提名等），作為建議通過人大常委會(huì)黨組向代表大會(huì)或常委會(huì)提出，或由政府形成議案向人大或其常委會(huì)提出，然后由人大或其常委會(huì)作出決定。這樣做，可以把黨的主張與國家和人民的意志統(tǒng)一起來，使黨的主張變成國家和人民的意志，使號(hào)召性的東西變成對全體人民和一切國家機(jī)關(guān)與團(tuán)體都具有約束力和強(qiáng)制力的東西。

三、探索黨在依法執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的實(shí)現(xiàn)形式

依法執(zhí)政，就是通過執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政體制的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政過程的程序化和規(guī)范化。依法執(zhí)政是“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”目標(biāo)的必然要求，是法治精神的體現(xiàn)。在依法執(zhí)政條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)是通過立法和完善相關(guān)法律制度，確立黨執(zhí)政的法律地位并使黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法制化的軌道；把某些黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律；加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過制度創(chuàng)新，使人民代表大會(huì)成為名副其實(shí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)前應(yīng)著力解決好以下幾個(gè)問題：

首先，要牢固樹立“法律至上”的執(zhí)政理念。一個(gè)國家，法律是否具有至高無上的權(quán)威，是檢驗(yàn)真假法治的一個(gè)基本尺度。在現(xiàn)代國家，“法律至上”已經(jīng)成為一條普遍原則被人們所接受。在我國，憲法和法律把我們黨的主張，經(jīng)過法定程序上升為國家意志，它是黨的主張、人民的意愿和國家意志的集中反映。所以，堅(jiān)持“法律至上”與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在根本上是一致的。堅(jiān)持“法律至上”，就是從根本上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持人民意志至上；樹立“法律至上”權(quán)威，就是樹立黨的執(zhí)政地位的權(quán)威，就是樹立人民當(dāng)家作主的權(quán)威。樹立“法律至上”的理念要求黨要依法獲得和運(yùn)用執(zhí)政權(quán)力。這包含三層含義：一是黨員要依法進(jìn)入和掌握國家政權(quán)。黨依照法定程序選派黨員進(jìn)入各級(jí)國家政權(quán)，是黨執(zhí)政的標(biāo)志。執(zhí)政黨依法進(jìn)入和掌握國家權(quán)力，是執(zhí)政題中應(yīng)有之意，是執(zhí)政過程的第一步。二是依法以國家名義行使國家權(quán)力，貫徹執(zhí)政黨治國理政的主張，處理公共事務(wù)。這里包含兩個(gè)層次的內(nèi)容：一個(gè)是依法行使權(quán)力。公共權(quán)力的行使必須有現(xiàn)行法律的依據(jù)?！皩τ诠矙?quán)力而言，法無規(guī)定而行即非法”，這是法治的一項(xiàng)基本要求。另一層意思是以國家名義行使權(quán)力。黨主要通過在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨員把黨的路線、方針、政策貫徹到國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，再通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職能來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織不是國家政權(quán)機(jī)關(guān)，不能在國家政權(quán)組織之外對社會(huì)行使行政權(quán)力。三是依法監(jiān)督國家權(quán)力。為保證權(quán)力的行使不背離權(quán)力授予者的初衷和目的，需要由權(quán)力的授予者對權(quán)力行使者依法進(jìn)行監(jiān)督。

其次，善于通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國的人民代表大會(huì)制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。支持人大工作，實(shí)際上就是支持黨的領(lǐng)導(dǎo)；樹立人大權(quán)威，實(shí)際上就是樹立黨的權(quán)威；發(fā)揮人大的作用，實(shí)際上就是發(fā)揮黨的執(zhí)政功能。當(dāng)然，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)本身又有所不同：在形式上，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)不是由黨組織代替人大，而是在充分尊重憲法和法律的前提下，經(jīng)由法定程序產(chǎn)生的國家權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)；在具體實(shí)現(xiàn)形式上，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)，不是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，而是人民通過選舉產(chǎn)生。黨組織推薦的候選人經(jīng)過人民選舉后成為人民代表并進(jìn)而成為人大常委會(huì)的成員后，就在合法性的意義上把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力有機(jī)地統(tǒng)一起來了。

第三，認(rèn)真做好向國家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦重要干部的工作。我們黨是執(zhí)政黨，保證使各級(jí)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力牢牢掌握在黨的手中，是確保黨的執(zhí)政地位最重要的條件。在這方面，我們黨要著重注意兩個(gè)方面的問題：一是在向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部時(shí)，要善于運(yùn)用公開、公平、公正的競選手段和方式，向廣大人民群眾介紹和推薦自己的優(yōu)秀干部，同時(shí)也要讓這些干部主動(dòng)地積極地參與這種競爭。這樣做，對于密切我們黨同人民群眾的聯(lián)系，杜絕黨內(nèi)在用人問題上存在的腐敗現(xiàn)象，鞏固我們黨的執(zhí)政地位，有著重要的意義。二是要特別注意和加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員的配置。在推薦我們黨最優(yōu)秀的干部擔(dān)任常委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還要從總體上把握好常委會(huì)組成人員的素質(zhì)及其知識(shí)、年齡等結(jié)構(gòu)，使常委會(huì)能夠真正成為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家事務(wù)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

參考文獻(xiàn)：

[1]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第267頁。

責(zé)任編輯：張功杭