信息化條件下產(chǎn)業(yè)融合的政府管制

摘要：隨著信息技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了電信、廣播電視和出版等部門在數(shù)字融合基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象，然而現(xiàn)存的政府管制限定了清晰的產(chǎn)業(yè)邊界，將嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，這就對現(xiàn)行的政府管制提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府必須制定一套正確的管制框架以適應(yīng)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)融合的趨勢。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)融合；信息化；政府管制

中圖分類號：Ｄ０３５文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605(2006）0５-0052-03

作者簡介：姚楨(1981- )，女，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院行政管理系研究生。

過去與信息服務(wù)相關(guān)的電信業(yè)、廣播電視業(yè)和出版業(yè)等部門通常是被嚴(yán)格區(qū)分的。然而隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的形成與成熟，使得原先不同的信息產(chǎn)品數(shù)字化，不僅使語音與數(shù)據(jù)可以融合，而且使不同形式的媒體批次之間的互換性和互聯(lián)性得到加強(qiáng)。于是在20世紀(jì)90年代首先在電信、廣播電視和出版等這些部門出現(xiàn)了固定化產(chǎn)業(yè)邊界的模糊與消失的融合現(xiàn)象，即所謂的產(chǎn)生融合現(xiàn)象。

一、產(chǎn)業(yè)融合與政府管制

傳統(tǒng)的電信業(yè)、廣播電視業(yè)和出版業(yè)都是政府管制的主要對象之一。這種政府管制不完全是因為“市場失靈”，而在很大程度上是源于意識形態(tài)的需要及計劃經(jīng)濟(jì)的慣性和本能。這些部門的產(chǎn)業(yè)融合，首先涉及政府管制問題。在產(chǎn)業(yè)部門分立時形成及實施的絕大多數(shù)的現(xiàn)行管制，清晰的界定了產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)界限，從而有礙于融合帶來的新產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展。融合將不斷模糊所有服務(wù)的差別，所有的網(wǎng)絡(luò)都能傳遞任何服務(wù)到任何地方。然而，這些新興服務(wù)只有在打破不同傳統(tǒng)部門和地域邊界的基礎(chǔ)上才能發(fā)展起來的，甚至是在超越各種不同平臺之上產(chǎn)生的。特別在當(dāng)今服務(wù)市場日益綜合化，或全球網(wǎng)絡(luò)化的情況下，現(xiàn)存的管制限定了各種環(huán)境邊界，從而與產(chǎn)業(yè)融合越來越不能相適應(yīng)。因此，現(xiàn)存的管制將嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，將損害信息社會發(fā)展的前景。必須制定正確的管制框架以適應(yīng)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)融合的趨勢。

現(xiàn)在，這些政府管制的形成及確立，是建立在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎(chǔ)上的，客觀上起到了固化產(chǎn)業(yè)邊界的作用，并將成為一種制度性的障礙。

在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎(chǔ)上，通常形成的是一種多重性的管制體制框架。即針對不同傳統(tǒng)部門的特性而專門設(shè)計其管制內(nèi)容及方式，并由不同的管制實體負(fù)責(zé)具體實施，這在理論上是與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎(chǔ)高度吻合的。

然而，由于融合通常發(fā)生在不同部門的產(chǎn)業(yè)邊界或產(chǎn)業(yè)交叉地帶，在此融合中產(chǎn)生的新的產(chǎn)品、業(yè)務(wù)等(如新的媒介服務(wù)）完全有可能跨立不同的傳統(tǒng)部門。這樣，在一個多重管制的環(huán)境中，這種新的媒介服務(wù)就要受到不同的管制者的許可與管制。舉例來說，一個網(wǎng)絡(luò)的建立就需要取得作為電信設(shè)施和作為廣播網(wǎng)絡(luò)的雙重許可，因為它被用于提供兩種服務(wù)。這時產(chǎn)業(yè)融合的新變化對現(xiàn)行管制政策提出了挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在兩個層面。一是從企業(yè)層面來講，主要的問題是在多重管制體制框架下，交易費用增大及其活力受到壓抑。當(dāng)某一融合產(chǎn)品與服務(wù)面臨多重管制時，對那些希望開展此類業(yè)務(wù)的公司來講，它要獲得特別服務(wù)的管制許可證就必須得到不同的管制實體的批準(zhǔn)。這就增大了審批程序的復(fù)雜性和公司的交易費用。而且，即使獲得了特殊服務(wù)的管制許可，公司在實際運營中也將受制于更多的管制約束，從而使其服務(wù)的提供受到更多地阻礙。因此，多重管制者的存在將不利于新的媒體服務(wù)的發(fā)展。二是從行業(yè)層面來講，主要問題是在多重管制體制框架下，管制運用的不對稱有可能產(chǎn)生新的融合產(chǎn)品與服務(wù)差別性的對待。例如在電信業(yè)與廣播電視業(yè)發(fā)生融合的情況下，對電信業(yè)采用了互聯(lián)與開放網(wǎng)絡(luò)管制，從而保證了每個用戶都在適宜的條件服務(wù)于這些客戶，但卻沒有應(yīng)用于廣播電視事業(yè)。事實上，當(dāng)這兩個產(chǎn)業(yè)部門的技術(shù)融合經(jīng)過一段時間進(jìn)一步擴(kuò)張到產(chǎn)業(yè)、市場和服務(wù)層次，對于那種需要運用廣播媒體下載信息和服務(wù)而又依賴電信網(wǎng)絡(luò)提供反饋渠道的服務(wù)來講，這兩方面的互聯(lián)都是十分重要的。因此，如果對那些技術(shù)基礎(chǔ)相似從而在本質(zhì)上相似的服務(wù)(即融合產(chǎn)品與服務(wù)）進(jìn)行不同的管制調(diào)節(jié)，將產(chǎn)生不公平對待，進(jìn)而可能阻礙競爭、扭曲投資和服務(wù)提供。

總之，融合帶來的一個較大困難問題就是，如何決定作為合適的管制框架來管制新的媒體業(yè)環(huán)境。

二、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的管制模式變革及路徑選擇

傳統(tǒng)的管制模式，是一種部門縱向方式的管制結(jié)構(gòu)，其基本特征是分散、繁雜和多樣性。分離的、多重管制對產(chǎn)業(yè)融合造成了潛在不確定性，構(gòu)成了對那些希望在融合影響部門進(jìn)行跨部門經(jīng)營和通過融合的平臺傳輸更多的服務(wù)(如電子商務(wù)或者銀行、保險、證券等金融服務(wù)）的政策性障礙。如何看待這種政策性障礙，直接關(guān)系到是否有必要變革現(xiàn)有的管制模式以及對管制結(jié)構(gòu)選擇的偏好。

1.改進(jìn)型的模式。這種模式認(rèn)為，當(dāng)前的縱向管制模式將仍然具有適用性，從而不必構(gòu)建任何新的管制框架及戰(zhàn)略。具體講，就是在已建立的管制原則基礎(chǔ)上，現(xiàn)存的管制框架應(yīng)該以一種特別的方式進(jìn)行擴(kuò)充，特別是在國家層次上進(jìn)行擴(kuò)充，以滿足市場競爭及新技術(shù)于服務(wù)挑戰(zhàn)的需求。

這種路徑選擇在一定程度上減少了未來變化對管制需求的不確定風(fēng)險，并能有效地為投資提供一個可以預(yù)期的管制框架，同時避免在內(nèi)部市場引起不公正的障礙。然而，它更可能有不良的后遺癥，出現(xiàn)某些阻礙投資的不正常現(xiàn)象。

2.分離型的管制模式。這是一種在保留原有管制的同時，專門為融合的新活動提供一個新管制的路徑選擇。這一選擇的認(rèn)識基礎(chǔ)是：一方面，由于傳統(tǒng)媒介管制框架不能很好地處理新出現(xiàn)的媒體服務(wù)和產(chǎn)業(yè)，所以要發(fā)展新管制框架；另一方面，融合并沒有導(dǎo)致媒體產(chǎn)業(yè)的根本性變化。從而傳統(tǒng)的媒介管制框架應(yīng)該保留，繼續(xù)服務(wù)于其最初的目標(biāo)。

這種“分離模式”的路徑選擇，由于關(guān)注新的管制框架的發(fā)展，因而它可能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合及新型服務(wù)發(fā)展。然而，由于繼續(xù)保留著傳統(tǒng)媒介管制框架，勢必形成新舊兩種管制框架的同時并存，使得在實際操作中有較大的困難。

3.循序漸進(jìn)的引入新的管制模式覆蓋新、舊服務(wù)領(lǐng)域。這一路徑選擇首先明確的目標(biāo)是：融合將導(dǎo)致媒體業(yè)的根本性變化，從而傳統(tǒng)的管制框架及戰(zhàn)略將是無所適從的，因此必須對新、舊傳媒產(chǎn)業(yè)及服務(wù)采用全新的管制框架，與促進(jìn)媒體業(yè)發(fā)展相一致。這種選擇將創(chuàng)造一個涵蓋所有部門的框架，而不是只用于某些服務(wù)。它是對現(xiàn)今的管制環(huán)境給與重新評估和根本的改革。

其實，這三種路徑選擇并非是管制模式變革中相互排斥的三種不同類型，也并非只能由惟一的選擇。從產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)程的逐漸展開來講，這三種選擇似乎更適合于其不同階段的漸次選擇的關(guān)系。(見圖1）

在產(chǎn)業(yè)融合的初期階段，由于融合的范圍較小，涉及的相關(guān)部門不多，其融合的品種有限，比較可行的現(xiàn)實選擇是在現(xiàn)存管制結(jié)構(gòu)上進(jìn)行擴(kuò)充。

進(jìn)入產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展階段，隨著融合范圍的擴(kuò)大，涉及的相關(guān)部門增多，以及融合品種的多樣化，對融合的新服務(wù)管制已不能為原有管制結(jié)構(gòu)所容納，迫切需要形成適合融合服務(wù)的新管制框架，但在整個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中，還有相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)部門上沒有進(jìn)入融合進(jìn)程，仍實行傳統(tǒng)的管制，所以這一階段比較可行的現(xiàn)實選擇則是新舊管制分離并存的模式。然而，由于這種分離模式的兩種管制并存有較大的摩擦與沖突，不宜存留時間太長。

到了產(chǎn)業(yè)融合成熟階段，融合的范圍開始覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，越來越多的相關(guān)部門或多或少地收到融合的影響，融合的產(chǎn)品與服務(wù)逐步成為主流。與此相適應(yīng)，傳統(tǒng)的管制框架及其功能將逐步萎縮，而新的管制框架及戰(zhàn)略顯得日益重要，并逐步完善與成熟起來，覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)部門。因此，在這一階段勢必采取全新管制模式。

三、政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合中的作用

管制作為一種制度供給，是由政府來提供的。因此，管制面臨產(chǎn)業(yè)融合的挑戰(zhàn)，以及管制模式變革和管制政策調(diào)整等，其背后實質(zhì)上就是一個政府在產(chǎn)業(yè)融合中的作用問題。提供一個有利于國家利益的透明的、可預(yù)期的、適當(dāng)?shù)姆膳c管制框架是政府的一個主要任務(wù)。其中，管制模式變革及管制政策調(diào)整，是政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合中發(fā)揮其作用的一個最主要、最直接的載體與工具。

1.提供公共產(chǎn)品。信息化中的產(chǎn)業(yè)融合，要有相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)及信息基礎(chǔ)設(shè)施條件。在信息化早期階段，信息的基礎(chǔ)設(shè)施及其傳輸可能成為主要的瓶頸制約。然而，這些信息基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，是需要由政府來提供的。此外，為了促進(jìn)信息化的普及，讓更多的人參與，政府還必須提供信息化教育等方面的公共產(chǎn)品。例如，韓國漢城在2000年開展“百萬人信息化教育”的泛政府性活動，結(jié)果使300萬人接受了信息化教育，極大地提高了互聯(lián)網(wǎng)人口的比例。

2.知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。隨著信息化進(jìn)程的推進(jìn)，有技術(shù)進(jìn)步和融合產(chǎn)生的傳輸方式的拓展可能使瓶頸制約從傳輸領(lǐng)域轉(zhuǎn)變到內(nèi)容領(lǐng)域，并可能導(dǎo)致相對于媒介的內(nèi)容的短缺。事實上，目前在很多地方，能否提供優(yōu)良的內(nèi)容，對于數(shù)字和模擬電視市場來講已成為一個關(guān)鍵的因素，內(nèi)容提供的持續(xù)短缺，將阻止市場進(jìn)入、競爭和創(chuàng)新。然而，只有當(dāng)知識產(chǎn)權(quán)得到充分保護(hù)時，內(nèi)容提供者才愿意創(chuàng)作內(nèi)容。同樣的，也只有在確信傳輸新服務(wù)或者信息的新方法能夠?qū)λ麄兊慕M織或者提供者的智力或產(chǎn)業(yè)努力提供適當(dāng)程度的保護(hù)時，出版商和經(jīng)營者才愿意投資于創(chuàng)新性服務(wù)。不充分的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，已經(jīng)成為對離線電子內(nèi)容發(fā)展的嚴(yán)重障礙，并還會進(jìn)一步延伸到在線世界去。這種知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不是市場所能解決的，恰恰是政府應(yīng)盡的職責(zé)。政府在這方面將起十分重要的作用。

3.糾正不合理的定價。信息化進(jìn)程中涌現(xiàn)的許多新服務(wù)，除了管制價格外，大部分是市場定價。雖然市場定價依據(jù)供求關(guān)系，但在不同的市場結(jié)構(gòu)中，特別是寡頭壟斷條件下，不可避免地存在不合理的定價。因此，需要政府糾正這種不合理的定價，營造公平競爭的環(huán)境和改善市場結(jié)構(gòu)，通過引導(dǎo)充分競爭，促進(jìn)價格合理和效率提高。

4.稀缺資源的分配。在信息化進(jìn)程的產(chǎn)業(yè)融合中，有許多服務(wù)的提供和有效競爭的發(fā)展依賴于充分的網(wǎng)絡(luò)能力的獲得，如對無線電頻率資源的使用權(quán)等。電視廣播、移動多媒體和聲音設(shè)備以及在固定網(wǎng)絡(luò)中無線電技術(shù)的應(yīng)用等方面的均衡擴(kuò)張，將導(dǎo)致有效需求的巨大增長。在這種情況下，如果再分配這些可使用的頻率的方式上存在明顯的差異，就可能產(chǎn)生潛在障礙。因為這會直接影響不同部門的運作成本，產(chǎn)生對某一部門的進(jìn)入鼓勵與對另一部門的進(jìn)入抑制，政府在這種稀缺資源的分配上，也是有相應(yīng)責(zé)任的。

5.營造良好的環(huán)境。信息化中的產(chǎn)業(yè)融合，需要有一個良好環(huán)境的支撐。例如，電子交易的法律保障、個人資料與隱私的保護(hù)，積極消費者保護(hù)的水平等，都直接關(guān)系到融合性服務(wù)的發(fā)展。如果政府在這方面不能提供一個良好的環(huán)境，用戶或消費者可能對這類新服務(wù)以及相應(yīng)的系統(tǒng)缺乏信任，從而將阻礙產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展。

6.支持融合網(wǎng)絡(luò)互用性、互聯(lián)性的標(biāo)準(zhǔn)。在信息化的產(chǎn)業(yè)融合中，特別需要哪些互用性、互聯(lián)性的標(biāo)準(zhǔn)，從而可以使那些具有互用性的產(chǎn)品或服務(wù)能在市場中傳遞。但如果由占支配地位的經(jīng)營者控制專賣標(biāo)準(zhǔn)，就會很嚴(yán)重限制這種互用性。因此，政府的責(zé)任就是支持與建立融合網(wǎng)絡(luò)互用性、互聯(lián)性的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，政府在產(chǎn)業(yè)融合中將同樣面臨一系列問題，要承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任。

責(zé)任編輯：錢國華