論班車客運(yùn)的區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)

國(guó)外城市公共旅客運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的啟示

在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市公共旅客運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)一般分為兩類：一類是運(yùn)輸企業(yè)通過參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，取得在一定期限內(nèi)和一定區(qū)域內(nèi)獨(dú)享的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，即為取得獨(dú)享的市場(chǎng)權(quán)利的競(jìng)爭(zhēng)，簡(jiǎn)稱“競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”；另一類是運(yùn)輸企業(yè)在遵守一些有關(guān)交易及經(jīng)營(yíng)行為規(guī)則的前提下，在同一市場(chǎng)中相互競(jìng)爭(zhēng)，簡(jiǎn)稱“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。在“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”中，經(jīng)營(yíng)者始終面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的壓力，從而有助于降低成本和提高服務(wù)質(zhì)量，不過在有些情況下，在一定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，由唯一的經(jīng)營(yíng)者提供指定的服務(wù)是一種比較好的選擇，如出于技術(shù)原因、規(guī)模經(jīng)濟(jì)考慮，或?yàn)楸苊舛鄠€(gè)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)而損害“公共利益”的行為。特許經(jīng)營(yíng)便是“競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”的一種主要方式。

選擇適合我國(guó)國(guó)情的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的選擇與設(shè)計(jì)應(yīng)考慮運(yùn)輸政策、實(shí)施機(jī)構(gòu)的能力、運(yùn)輸市場(chǎng)情況、行業(yè)結(jié)構(gòu)等因素。我國(guó)《道路運(yùn)輸條例》確定了當(dāng)前道路運(yùn)輸主要政策目標(biāo)是：建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)；保障運(yùn)輸安全；保護(hù)旅客的合法權(quán)益；打擊非法經(jīng)營(yíng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村道路運(yùn)輸，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的通班車率，禁止封鎖或者壟斷道路運(yùn)輸市場(chǎng)。目前，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)全面貫徹實(shí)施上述政策目標(biāo)尚存在一定的難度。主要表現(xiàn)在：一是各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)缺乏足夠的資源從事運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、設(shè)計(jì)；二是缺乏足夠的資源處理數(shù)量許可的申請(qǐng)及保證審批過程的公正性，三是缺乏有效的手段打擊“路上”欺詐行為以及保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，四是沒有足夠的資金用于開辟和運(yùn)營(yíng)虧損的農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的運(yùn)輸線路。

不論采用何種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證其有效運(yùn)轉(zhuǎn)非常關(guān)鍵。因此，提高各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的管理水平與能力，提供有力的資源保障，有效地實(shí)施數(shù)量許可是當(dāng)務(wù)之急。與此同時(shí)，引進(jìn)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也許是較好的選擇之一，它能夠減輕道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、設(shè)計(jì)及線路審批等方面面臨的繁重壓力，使企業(yè)直接面對(duì)旅客，更好地響應(yīng)旅客需求；有利于解決“路上”欺詐問題；

道路班車客運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)的框架構(gòu)想

建議在我國(guó)部分地區(qū)采取試點(diǎn)的方式實(shí)施區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)，大致實(shí)施框架如下：

1、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)指定其轄區(qū)內(nèi)的一個(gè)區(qū)域，規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)遵守的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及向旅客收取的最高費(fèi)率，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的班車客運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，出價(jià)最高、方案最優(yōu)的經(jīng)營(yíng)者中標(biāo)。中標(biāo)經(jīng)營(yíng)者可以自行進(jìn)行運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、線路、服務(wù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)(包括變更)及具體運(yùn)營(yíng)，但必須將擬運(yùn)營(yíng)的線路、?？空军c(diǎn)、班次、車型等信息事先向道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)登記。

2、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)權(quán)期限內(nèi)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。一是監(jiān)督其是否履行其登記的服務(wù)承諾：二是監(jiān)督其是否遵守道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)制訂的最高費(fèi)率、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及法律、法規(guī)要求。

3、對(duì)那些在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)群眾需要但由于沒有利潤(rùn)、經(jīng)營(yíng)者不愿運(yùn)營(yíng)的運(yùn)輸服務(wù)，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)并招標(biāo)(用出賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入補(bǔ)貼這類服務(wù))。所有經(jīng)營(yíng)者，包括已取得該區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者都可參與投標(biāo)。

道路班車客運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)主要優(yōu)點(diǎn)：

一是有利于實(shí)現(xiàn)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)輸企業(yè)職責(zé)的合理劃分。運(yùn)輸企業(yè)負(fù)責(zé)營(yíng)利性的運(yùn)輸線路的規(guī)劃、運(yùn)輸產(chǎn)品的設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)；道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督并負(fù)責(zé)規(guī)劃、設(shè)計(jì)及組織提供社會(huì)需要但經(jīng)濟(jì)上不可行的運(yùn)輸服務(wù)。

二是道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)從煩瑣的規(guī)劃、設(shè)計(jì)營(yíng)利性運(yùn)輸線路的工作中解脫出來，從而將更多的資源投入到運(yùn)輸安全、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督及規(guī)劃、招標(biāo)那些商業(yè)運(yùn)營(yíng)不可行但群眾需要的線路上來。

三是出讓區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入為補(bǔ)貼社會(huì)需要但經(jīng)濟(jì)上不可行的運(yùn)輸服務(wù)提供了資金保障，從而真正體現(xiàn)了道路運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)服務(wù)功能。

四是在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)一個(gè)經(jīng)營(yíng)者一家經(jīng)營(yíng)，有利于運(yùn)輸服務(wù)的規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)。

五是運(yùn)營(yíng)中沒有來自其它企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，大大減少了出現(xiàn)“路上”欺詐的可能性，也解決了在原有機(jī)制下道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)難以對(duì)多家運(yùn)輸企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行有效監(jiān)管的問題。

實(shí)施道路班車客運(yùn)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)需要把握的幾個(gè)環(huán)節(jié)

實(shí)施道路班車客運(yùn)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及許多方面的問題，需要進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的研究和論證。以下僅就其中幾個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行探討：

1、道路班車客運(yùn)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域及經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容

為避免因涉及多個(gè)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)造成區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的難度，選擇特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域要盡可能位于一個(gè)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行政管理轄區(qū)。特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域的大小會(huì)影響參與特許經(jīng)營(yíng)投標(biāo)的企業(yè)的數(shù)量，從而影響招標(biāo)效果，因此應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際確定合理的區(qū)域范圍和大小。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)僅包括道路班車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，包車、旅游、出租客運(yùn)不應(yīng)涵蓋在內(nèi)。不過，應(yīng)對(duì)這些客運(yùn)經(jīng)營(yíng)形式進(jìn)行明確定義，以保證特許經(jīng)營(yíng)者獨(dú)享道路班車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的道路班車客運(yùn)線路及其?？空军c(diǎn)必須全部位于特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)，有特殊情況的，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)確定或由有關(guān)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，并在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)前明確。

2、設(shè)定最高票價(jià)費(fèi)率

設(shè)定最高票價(jià)費(fèi)率的主要目的有兩個(gè)：—是道路班車客運(yùn)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)者在一定期限內(nèi)獨(dú)享經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果沒有最高限價(jià)，經(jīng)營(yíng)者很可能會(huì)利用其壟斷地位攫取超額利潤(rùn)，從而損害旅客的利益；二是可以使投標(biāo)者以最高票價(jià)費(fèi)率為參照估算其投標(biāo)價(jià)格。最高票價(jià)費(fèi)率的確定應(yīng)兼顧旅客和經(jīng)營(yíng)者的利益，既要防止旅客承受不應(yīng)有的壟斷剝削，同時(shí)也要保證經(jīng)營(yíng)者可獲取合理的利潤(rùn)。建議根據(jù)道路班車客運(yùn)服務(wù)的種類(如高速公路客運(yùn)、普通客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)等)、使用的車型，運(yùn)行時(shí)間等確定最高票價(jià)費(fèi)率(元／公里)，經(jīng)營(yíng)者在最高票價(jià)費(fèi)率范圍內(nèi)自行確定票價(jià)并接受道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

3、道路班車客運(yùn)服務(wù)登記

在區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)中引入道路班車客運(yùn)服務(wù)登記的主要目的，是便于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)承諾進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)也便于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)了解哪些線路或班次不適合商業(yè)運(yùn)營(yíng)，從而根據(jù)社會(huì)需要進(jìn)行補(bǔ)貼，開行社會(huì)需要的線路、班次。經(jīng)營(yíng)者在開行運(yùn)輸線路數(shù)周前應(yīng)向道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)登記擬開行的線路、站點(diǎn)、班次時(shí)刻表、使用的車型、票價(jià)等信息。經(jīng)營(yíng)者可以變更其登記的線路或服務(wù)，但必須提前數(shù)周告知道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。

4、確定最低運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)服務(wù)的監(jiān)督

確定最低運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的目的是確保經(jīng)營(yíng)者為旅客提供最低標(biāo)準(zhǔn)要求的運(yùn)輸服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，第一，應(yīng)確定衡量服務(wù)質(zhì)量的有關(guān)指標(biāo)及其最低要求；第二，應(yīng)建立全面的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)數(shù)據(jù)收集、處理、分析機(jī)制及相應(yīng)的處罰、獎(jiǎng)勵(lì)措施。建議采用里程損失率、班次正點(diǎn)率、最高實(shí)載率等指標(biāo)。監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)質(zhì)量是一項(xiàng)繁雜、細(xì)致的工作，涉及指標(biāo)的確定，數(shù)據(jù)的采集，處理、分析等內(nèi)容，進(jìn)行此項(xiàng)工作時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩項(xiàng)原則：一是要保證旅客獲得物有所值的服務(wù)；二是涉及服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)要直觀、易理解；三是數(shù)據(jù)收集、處理要要簡(jiǎn)單，支出的成本要低。

5、區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)

區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)將“路上”競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，因此，在區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)時(shí)保證充分、公平的競(jìng)爭(zhēng)十分關(guān)鍵，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

一是道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信與公正性。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的信譽(yù)及公正性關(guān)系到經(jīng)營(yíng)者是否有足夠的信心參與經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)并從事日常的運(yùn)營(yíng)。政策多變，暗箱操作、權(quán)錢交易等行為會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)營(yíng)者對(duì)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的信心，不利于區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)方案的推行。

二是道路旅客運(yùn)輸行業(yè)中企業(yè)的構(gòu)成及實(shí)力。行業(yè)中的企業(yè)的構(gòu)成及實(shí)力影響到特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域的大小及招標(biāo)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。目前，道路運(yùn)輸行業(yè)中不乏有實(shí)力的企業(yè)，但主要問題是地區(qū)封鎖與壟斷妨礙地區(qū)外的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，從而影響競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。另外，由于長(zhǎng)期與本地區(qū)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，道路運(yùn)輸企業(yè)普遍缺乏跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)及能力。

三是特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)信息的發(fā)布。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)收集企業(yè)投標(biāo)需要的信息，公平地提供給所有參與投標(biāo)的企業(yè)，避免由于占有信息的差別造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)。 此外，還有許多需要探討的問題，如特許經(jīng)營(yíng)期限的選擇、監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)合同的執(zhí)行、中止合同、經(jīng)營(yíng)期限到期后的再招標(biāo)和如何保障經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)等，應(yīng)予綜合考慮。

(編輯／陳小平)