“爭?！倍窢帍?fù)雜　改革任重道遠(yuǎn)

彭　沛

在2005年的國際舞臺上，聯(lián)合國改革、尤其是安理會的改革是一出最引入注目的重頭戲。圍繞著安理會的“增?！眴栴}，各政治集團之間的角力持續(xù)不斷。急于成為安理會常任理事國的日本、印度、德國、巴西四國結(jié)成同盟，率先提出其“增?！狈桨?。緊跟其后，美國、非洲聯(lián)盟、“團結(jié)謀共識”陣營的方案也陸續(xù)出臺。各種力量合縱連橫，形勢錯綜復(fù)雜。隨著9月聯(lián)合國首腦會議的日益臨近，圍繞著“增?！眴栴}而展開的聯(lián)合國安理會改革之爭將更趨白熱化。

多種“爭?！狈桨傅桥_亮相

聯(lián)合國秘書長安南于今年3月向聯(lián)大提交了歷史上規(guī)模最大的聯(lián)合國改革報告。這份長達(dá)60多頁的報告，內(nèi)容廣泛涉及發(fā)展、安全、人權(quán)和聯(lián)合國改革等幾十條建議。其中最重要的一項內(nèi)容就是提出了有關(guān)安理會擴大的兩個方案：一是“6+3”方案，即增加6個沒有否決權(quán)的常任理事國以及3個非常任理事國，其中非洲和亞太地區(qū)各有2個常任席位，歐洲和美洲各增加1個常任席位；二是“8+1”方案，即增加8個任期4年、可連選連任的準(zhǔn)常任理事國和1個非常任理事國，非洲、亞太、歐洲和美洲將分別獲得2個準(zhǔn)常任席位。

安南的方案一出臺就引起了各方的激烈爭論。各政治集團圍繞“增?！奔娂姷桥_亮相，爭相提出自己安理會改革方案。

率先提出自己“增?！狈桨傅氖羌庇诔蔀榘怖頃Ｈ卫硎聡娜毡?、印度、德國、巴西四國。他們相互結(jié)成同盟，互相支持、共同進(jìn)退，并于2005年5月16日提出了“6+4”的“±曾常”方案，要求將安理會理事國從目前的15個擴大5525個，增加6個安理會常任理事國。在新增的6個名額中，亞洲和非洲各獲2個新增常任席位，西歐和拉美各獲1個新增常任席位；同時建議非常任理事國由目前的10席增加到14席，任期2年，其中亞洲、非洲、東歐和拉美各獲1個新增非常任席位。

四國聯(lián)盟的方案遭到國際社會的普遍反對，從由意大利、巴基斯坦、阿根廷等國家組成“咖啡俱樂部”到結(jié)成“團結(jié)謀共識”陣營，從美國到中國、俄羅斯等都不贊成其提案。

一向支持日本的美國于6月拋出所謂的“2+3”方案，這是目前惟一由安理會常任理事國提出的安理會改革方案。建議增加兩個左右不擁有否決權(quán)的常任理事國(其中一個給予日本)，以及2或3個按地區(qū)分配的非常任理事國。隨后，非洲聯(lián)盟也在7月13日正式向聯(lián)合國大會秘書處提交了有關(guān)安理會擴大的決議草案，要求增加6個擁有否決權(quán)的安理會常任理事國和5個非常任理事國。在其中，非洲將獲得2個常任席位和2個非常任席位。也稱為“6+5”方案。

繼非洲聯(lián)盟之后，由意大利、巴基斯坦、阿根廷、韓國、加拿大等國家組成的反對“增?！钡摹皥F結(jié)謀共識”陣營，于7月21日正式向聯(lián)合國大會提交了有關(guān)決議草案，其核心內(nèi)容是要求安理會的非常任理事國從目前的10個增加到20個，并建議聯(lián)大根據(jù)成員國對聯(lián)合國維護(hù)世界和平與安全的貢獻(xiàn)及地域平衡原則選舉非常任理事國。而且，在新增的10個非常任席位中，亞洲和非洲各為3個，拉美2個，東歐和西歐各為1個，并建議允許擴大后的安理會所有20個非常任理事國均可連選連任。

綜上所述，在各政治集團角力的過程中，作為發(fā)起此輪安理會改革主導(dǎo)力量的四國聯(lián)盟，態(tài)度最為堅決和積極。他們將聯(lián)合國成立60周年視為它們“人?！钡慕^好機會，志在必得，并為此展開了一系列外交行動。即使在與非洲聯(lián)盟多次磋商失敗、面對“團結(jié)謀共識”運動的頑強阻擊，以及遭到中美俄的聯(lián)手反對之后，四國聯(lián)盟仍無退讓之意，揚言要放手一搏，表示將繼續(xù)尋求聯(lián)合國大會在今年9月聯(lián)合國首腦會議之前表決其“增?！睕Q議草案。

隨著9月的臨近，安理會“增常”活動更是高潮迭起。四國聯(lián)盟積極活動，大舉出擊，相繼與非洲聯(lián)盟及第59屆聯(lián)大主席、加蓬外長讓·平協(xié)商，以爭取支持，四國之間更是頻頻協(xié)調(diào)立場；“團結(jié)謀共識”陣營則針鋒相對，也與讓·平協(xié)商，積極宣傳自己的主張；非洲聯(lián)盟一面與四國聯(lián)盟周旋，一面召開臨時首腦會議，會議于8月4日做出了不與四國聯(lián)盟合作的決定。最讓四國聯(lián)盟震驚的是，中美兩國達(dá)成共識，于8月5日表示兩國將合作阻擊“四國方案”。

安理會改革舉步維艱

目前在聯(lián)合國內(nèi)外，圍繞安理會的擴大，代表各方切身利益的力量角逐仍在進(jìn)行。各政治集團之間依舊存在巨大的利益沖突，分歧嚴(yán)重。其中最引人注目的焦點則集中在四國聯(lián)盟的“增?！睕Q議案上。

由日本、德國、巴西、印度結(jié)成的四國聯(lián)盟在5月16日提出了其第一份安理會“增?！睕Q議草案，即“6+4”方案，其中不僅對否決權(quán)有明確要求，并且提出安理會擴大“三步走”的時間表。然而，該草案一經(jīng)提出就遭到國際社會普遍而強烈的反對。尤其是遭到由意大利、巴基斯坦等組成的“團結(jié)謀共識”陣營的反對，雙方展開了激烈較量。雖然在聯(lián)合國秘書長安南的積極斡旋下，雙方曾進(jìn)行過幾輪磋商，但是都無果而終，未能達(dá)成任何妥協(xié)。

作為安理會的五大常任理事國之一的中國，也公開表示反對四國聯(lián)盟的改革方案，還于6月7日，向聯(lián)大提交了《中國關(guān)于聯(lián)合國改革問題的立場文件》。美國、俄羅斯等國也明確表示反對四國提案。

在國際社會激烈的反對聲中，四國聯(lián)盟被迫“后退”，于6月8日提出一份新草案，在否決權(quán)問題上對原草案進(jìn)行了修正，即否決權(quán)問題15年后再討論。并且在7月6日正式向聯(lián)大秘書處提交了有關(guān)安理會擴大的框架決議草案。就在該案還在聯(lián)大進(jìn)行辯論之際，卻牛路殺出了個“程咬金”，本來是四國聯(lián)盟“票倉”的非洲聯(lián)盟卻在7月13日正式向聯(lián)大提交了有關(guān)的決議草案，以獨立的一方加入了安理會擴大戰(zhàn)。非盟的方案與四國提案的分歧主要表現(xiàn)在新增非常任理事國的席位和常任理事國的否決權(quán)問題上。四國聯(lián)盟要求增加6個常任理事國和4個非常任理事國，其中新常任理事國暫時放棄否決權(quán)15年；而非盟要求增加6個擁有否決權(quán)的常任理事國和5個非常任理事國。

根據(jù)聯(lián)大的相關(guān)規(guī)定，任何安理會改革方案在聯(lián)大獲得通過者6需要得到聯(lián)合國成員國至少2／3，即128張贊成票的支持。也就是說，四國聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟之間的任何一方若沒有對方的支持，要想達(dá)成“人?！钡哪繕?biāo)根本就不可能。為此，兩大政治集團進(jìn)行了多輪會談、磋商以期能達(dá)成妥協(xié)。急于成為安理會常任理事國的四國聯(lián)盟尤為積極，甚至不惜開出160億美元的發(fā)展援助以贏得非洲聯(lián)盟的支持。以至于意大利駐聯(lián)合國大使馬爾切洛·斯帕塔福拉7月26日公開指責(zé)日本等四國為了謀求聯(lián)合國安理會中常任理事國的席位，

不惜將向貧困國家提供的援助資金作為政治籌碼，為自己“人?！辟I支持票。并因此要求聯(lián)合國方面對這種“不適當(dāng)?shù)?、不道德的行為”進(jìn)行調(diào)查。然而，令四國聯(lián)盟失望的是，非盟在8月4日舉行的第四次特別首腦會議結(jié)束后卻宣布，非洲國家拒絕接受由日本、印度、德國和巴西組成的四國聯(lián)盟提出的有關(guān)聯(lián)合國安理會改革的方案。也就是說，非洲聯(lián)盟將堅持其既定方案。

四國與非盟難以達(dá)成妥協(xié)的重要原因是雙方可讓步的空間非常有限。包括安理會現(xiàn)任5個常任理事國在內(nèi)的許多國家早已明確表示反對擴展否決權(quán)。為爭取廣泛支持，四國內(nèi)部好不容易達(dá)成了暫時放棄否決權(quán)15年的共識。如在否決權(quán)問題上全盤接受非盟的要求，四國將失去一些國家的支持。但是，非洲國家也不愿接受“二等”常任理事國席位。在增加非洲的非常任席位問題上，四國同樣也無法接受非盟的要求。最終導(dǎo)致雙方磋商的失敗。有媒體因此指出，擁有53個成員國的非盟已從四國賴以依靠的“票倉”變?yōu)槠洹盃幊！钡缆飞系囊淮笳系K。四國聯(lián)盟與非洲聯(lián)盟磋商的失敗也說明兩大政治集團存在難以彌合的重大分歧。

另外，東盟外長會議也在7月26日發(fā)表聲明，在聯(lián)合國改革問題上對目前“安理會擴大問題比其他問題更受重視”的現(xiàn)狀表示不滿。除非盟和東盟外，反對四國“增?！睕Q議案的還有“團結(jié)謀共識”運動和美、中、俄3個安理會常任理事國。

四國聯(lián)盟的“增?！睕Q議案無疑是安理會擴大斗爭中的焦點，遭到了普遍反對。然而，在當(dāng)前的情況下，“團結(jié)謀共識”和非盟的安理會擴大方案也同樣難以得到絕大多數(shù)成員國的支持。

圍繞“增?！保膰?lián)盟、非洲聯(lián)盟、“團結(jié)謀共識”陣營及美國等各政治集團之間依舊存在的重大分歧致使安理會改革舉步維艱。

安理會改革應(yīng)循序漸進(jìn)

聯(lián)合國60年發(fā)展演變的歷史表明，聯(lián)合國的改革是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時也是一個循序漸進(jìn)的過程，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移，任何操之過急的舉動都有可能“欲速則不達(dá)”。而對于具有高度復(fù)雜性和敏感性特點的安理會“增?！眴栴}，就更加需要各方采取謹(jǐn)慎態(tài)度，遵循循序漸進(jìn)、協(xié)商一致的原則。

在世界歷史的發(fā)展進(jìn)程中，以往的國際秩序都是通過戰(zhàn)爭的方式建立起來的，戰(zhàn)勝國在其中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從歐洲協(xié)調(diào)到國際聯(lián)盟再到聯(lián)合國的成立，無一例外。然而，在當(dāng)今世界，和平與發(fā)展已成為時代的主題，新的國際秩序的建立應(yīng)當(dāng)通過討論和談判的方式，既然如此，就需要各方達(dá)成共識。但是，聯(lián)合國經(jīng)過60年的發(fā)展，成員國已由最初的51個增加到191個之多，成員國越多，達(dá)成共識難度也就越大；同時安理會改革又是涉及國際權(quán)力再分配的非常敏感的問題，對于這一高度敏感問題，達(dá)成共識的難度就更大。

從當(dāng)前的現(xiàn)實來看，四國聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟和“團結(jié)謀共識”陣營這三方提案獲得通過的可能性都不大。四國聯(lián)盟的提案雖然在國際社會的激烈反對聲中進(jìn)行了修改，暫時凍結(jié)否決權(quán)15年，名退實進(jìn)，爭議極大。不僅遭到“團結(jié)謀共識”陣營的頑強阻擊，也為非洲聯(lián)盟所拒絕，尤其是遭到中美俄三大常任理事國的反對，最后獲得通過前景很不樂觀。非洲聯(lián)盟的提案直接要求否決權(quán)，改革力度太大，不僅與聯(lián)合國改革的漸進(jìn)性不符，同時也涉及現(xiàn)任常任理事國的利益，獲得通過的幾率極小?！皥F結(jié)謀共識”陣營的方案提出只增加非常任理事國，避免了競爭常任理事國的矛盾和否決權(quán)的爭議，使更多的國家有機會成為安理會成員國。同時又允許連選連任，滿足了符合條件的國家在安理會發(fā)揮更大作用的要求。這與安理會改革朝更加有代表性、更加民主化的方向發(fā)展是一致的。盡管具有這些優(yōu)點，但由于其與四國聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟這兩大政治集團的方案直接相抵觸，獲得通過可能性同樣很小。

安理會改革的實質(zhì)是國際權(quán)力的再分配。由于各方對國際政治力量對比、變化的程度和影響認(rèn)識各異，導(dǎo)致對任何改革安理會的重大舉措都難以達(dá)成共識，尤其在安理會的“增?！眴栴}上，四國聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟、“團結(jié)謀共識”陣營及美國等各政治集團之間至今仍存在著重大分歧。在這種情況下如果貿(mào)然強行推動改革，則不僅不能加強安理會和聯(lián)合國，還可能造成聯(lián)合國的分裂?？偠灾瑖@安理會的“增?！眴栴}，各政治集團的角力還將持續(xù)下去。因此在聯(lián)合國成立60周年之際，對安理會進(jìn)行大改的可能性非常小。最近，聯(lián)合國秘書長安南提出不在9月份就在今年底解決安理會擴大問題，遭到中、美兩個常任理事國的反對。

(本文責(zé)任編輯：季仰舒)