河南“信訪新政”的制度分析

[案例]

河南“信訪新政”：4萬(wàn)名官員集體“下訪”

2004年9月15日，河南省、市、縣3級(jí)干部共42664人走出政府機(jī)關(guān)，主動(dòng)深入到鄉(xiāng)村、工廠、社區(qū)進(jìn)行下訪，逐門(mén)逐戶排查矛盾和問(wèn)題。時(shí)任省委書(shū)記李克強(qiáng)對(duì)此次河南“信訪新政”行動(dòng)做出重要批示，要求切實(shí)解決事關(guān)群眾利益、反映突出的問(wèn)題。2004年9月3日，河南省委召開(kāi)常委會(huì)研究討論行動(dòng)計(jì)劃，9月5日通過(guò)了具體的行動(dòng)實(shí)施方案，9月10日省委進(jìn)行動(dòng)員，9月15日4萬(wàn)多名官員全部配備到位，奔赴既定的下訪目的地。從決策到官員下訪僅用12天時(shí)間。從實(shí)際效果來(lái)看，通過(guò)“信訪新政”，部分多年信訪積案和疑難問(wèn)題得到了處理，大量的社會(huì)矛盾得到化解。截至2004年12月底，中央交辦和省里排查出的16148起信訪案件，已結(jié)案12783起，結(jié)案率為79.2%。其中，中央聯(lián)席辦向省交辦的1143(扣除重復(fù)交辦)起，目前已經(jīng)審定結(jié)案1048起，結(jié)案率為91.7%；省向各省轄市交辦案件1664起，已結(jié)案1514起，結(jié)案率為91%；各省轄市排查出的4146起案件中，已結(jié)案2840起，結(jié)案率為68.5%，縣(市、區(qū))排查出的9195起案件，已結(jié)案7381起，結(jié)案率為80.3%。

顯然，河南省這次4萬(wàn)名官員的“信訪新政”并不是一種制度化的常態(tài)治理行動(dòng)。事實(shí)上，以干部大規(guī)?！跋略L”、“駐村”等方式開(kāi)展的“非常態(tài)”治理行動(dòng)，在河南已經(jīng)不是第一次。2001年以來(lái)，河南省就曾連續(xù)3年抽調(diào)廳級(jí)干部385人，處級(jí)干部7168人，科級(jí)以下干部13.95萬(wàn)人，共近14萬(wàn)多名機(jī)關(guān)干部入駐3萬(wàn)多個(gè)行政村幫助工作，其中包括進(jìn)駐艾滋病高發(fā)鄉(xiāng)村開(kāi)展工作。

[點(diǎn)題]

解讀河南“信訪新政”

河南“信訪新政”試圖通過(guò)大規(guī)模的官員集體“下訪”，深入基層主動(dòng)調(diào)查、處理尚未解決的信訪案件，排查可能引起上訪的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，督促健全完善信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制。但由于我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度設(shè)計(jì)不合理，難以滿足反映民意、解決問(wèn)題的預(yù)設(shè)職能目標(biāo)，大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間群體信訪和矛盾激烈的個(gè)體信訪不斷增多，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過(guò)激行為。2004年7月以來(lái)，河南省信訪量持續(xù)攀升，縣級(jí)以上黨政信訪部門(mén)共受理群眾來(lái)信來(lái)訪40.8萬(wàn)件(人)次，上升25.9%。河南的信訪狀況在全國(guó)范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的普遍性，自1990年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)的第三次“信訪洪峰”，信訪總量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢(shì)。信訪工作和信訪制度成各方關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，河南省這次不惜投入大量的人力、物力、財(cái)力成本，推出以“官員下訪”為治理形式的“信訪新政”，既是對(duì)信訪制度改革的大膽嘗試，又是對(duì)社會(huì)矛盾激化現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。

另一方面，我們應(yīng)該看到“信訪新政”乃是我國(guó)當(dāng)前特定歷史階段的應(yīng)急之舉，是迅速回應(yīng)公眾的迫切公共服務(wù)需求的權(quán)宜之計(jì)。這次“信訪新政”之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)完成決策，迅速進(jìn)行政治動(dòng)員與貫徹執(zhí)行，并取得了一定的效果，得益于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和傳統(tǒng)計(jì)劃體制的優(yōu)勢(shì)，而非來(lái)自于公正而有效率的信訪制度。更應(yīng)該看到，河南“信訪新政”具有鮮明的人治色彩和運(yùn)動(dòng)化、戰(zhàn)役化特征，有悖于“依法行政”的治理理念。從本質(zhì)上來(lái)講，這次行動(dòng)的偶然性比較突出，與常態(tài)的信訪制度運(yùn)行不符，依然采取的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代慣用的“運(yùn)動(dòng)式”社會(huì)治理方式。

因此，河南“信訪新政”這種運(yùn)動(dòng)式、戰(zhàn)役式的社會(huì)治理手段，雖然可能在短期內(nèi)取得較大的進(jìn)展和不錯(cuò)的效果，但缺乏確定性、可控性，成本效益難以精確測(cè)量和無(wú)法保證長(zhǎng)效是其難以克服的弱點(diǎn)，不具備社會(huì)治理的普遍意義，更不應(yīng)大力提倡和推廣。

[癥結(jié)]

現(xiàn)行信訪制度的困境分析

由于作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度的自身缺陷，信訪制度已不適應(yīng)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，信訪制度的邊際收益開(kāi)始逐漸遞減，甚至于出現(xiàn)了“負(fù)收益”，在客觀上成為了國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道。信訪制度的困境主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

理念偏差：人治與社會(huì)不公

現(xiàn)行信訪制度的理念基礎(chǔ)是人治而非法治。實(shí)踐中信訪制度的主旨是民意的“上達(dá)”，而非民意的“表達(dá)”。而長(zhǎng)期的社會(huì)心理積淀，公眾有著強(qiáng)烈的官本位意識(shí)、青天意識(shí)，對(duì)政府和行政權(quán)力過(guò)分依賴。

同時(shí)，由于媒體對(duì)因得到領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注而使個(gè)案通過(guò)“特事特辦”渠道得到迅速解決的渲染，進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)信訪的期望。由此，信訪制度在傳統(tǒng)社會(huì)“人治”思想基礎(chǔ)上成為民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊渠道。加上許多信訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)訓(xùn)練的信訪接待者在不熟知相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)作規(guī)則的情況下，信訪機(jī)關(guān)對(duì)信訪事件所做出的處理和答復(fù)往往會(huì)產(chǎn)生實(shí)體不公正的偏頗現(xiàn)象，在客觀上對(duì)社會(huì)公平產(chǎn)生了實(shí)體上的侵害。

功能錯(cuò)位：損害司法權(quán)威

現(xiàn)行信訪制度在設(shè)計(jì)之初就處于法律體系之外，實(shí)質(zhì)上是一種反映民情和解決民眾要求和問(wèn)題的“制度外的正式制度”。在實(shí)踐中，民眾更多地相信信訪這一行政救濟(jì)手段并把其作為解決問(wèn)題的最后希望所在，使信訪主體在很大程度上把信訪部門(mén)誤認(rèn)為是解決問(wèn)題的責(zé)任主體。

這種本為解決政治問(wèn)題而設(shè)立的制度，已經(jīng)逐漸演變成了一種代替司法的救濟(jì)手段，嚴(yán)重削弱了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，搶占了司法機(jī)關(guān)的政治資源，動(dòng)搖了現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

流程瑕疵：實(shí)體和程序設(shè)計(jì)不科學(xué)

現(xiàn)行信訪制度在實(shí)體和程序上都存在重大缺陷：立案和答復(fù)不規(guī)范，隨意性較大。部門(mén)職責(zé)沒(méi)有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致各部門(mén)以各種理由相互推諉。信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立處理問(wèn)題的權(quán)限，一般實(shí)體問(wèn)題(甚至某些程序問(wèn)題)的解決均需請(qǐng)示行政首長(zhǎng)，過(guò)于依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

各地還建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要求各級(jí)黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制雖有一定嚴(yán)格督促作用，但也導(dǎo)致政府采取某些非正當(dāng)方式抑制上訪，少數(shù)地方甚至對(duì)信訪者進(jìn)行打擊和政治迫害。由于對(duì)待上訪的方式不正確，進(jìn)而使信訪成為有效的社會(huì)動(dòng)員方式和維權(quán)抗?fàn)幍氖侄危瑢?dǎo)致公眾集體行動(dòng)增加。政治激進(jìn)主義在信訪者中產(chǎn)生并迅速繁殖，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對(duì)社會(huì)和政府構(gòu)成極大的威脅。

機(jī)構(gòu)紛亂：缺乏系統(tǒng)整合

信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，中央和地方的各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但彼此之間沒(méi)有嚴(yán)格隸屬關(guān)系。中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)能力，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，甚至缺乏統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，由此導(dǎo)致信息資源不能共享，缺乏強(qiáng)力制約。

各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒(méi)有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級(jí)，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。同時(shí)由于信訪機(jī)構(gòu)林立，又缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)，信訪人投訴無(wú)門(mén)。

渠道不暢：制度成本過(guò)高，效能太低

在信訪工作實(shí)踐中，信訪部門(mén)置換了本應(yīng)該屬于行政和司法部門(mén)的部分救濟(jì)職能，破壞了公民反映問(wèn)題和訴求利益的法制渠道，嚴(yán)重削弱了地方各級(jí)司法部門(mén)的合法性和權(quán)威性。地方政府對(duì)上訪群眾以各種理由進(jìn)行壓制、打擊、報(bào)復(fù)，甚至刑事制裁問(wèn)題，大大增加了信訪制度的救濟(jì)成本，信訪人和信訪機(jī)關(guān)，甚至相關(guān)各地各級(jí)政府機(jī)關(guān)均投入大量有形無(wú)形的現(xiàn)實(shí)成本和機(jī)會(huì)成本。

以河南汝州為例，從汝州到北京接回一個(gè)上訪者，平均要花費(fèi)1000元人民幣，每年汝州用于接訪的費(fèi)用支出就達(dá)十幾萬(wàn)人民幣。而中國(guó)社科院于建嶸研究員通過(guò)調(diào)查得出結(jié)論：通過(guò)上訪實(shí)際解決的問(wèn)題只有2‰。

[求解]

現(xiàn)行信訪制度的變革與創(chuàng)新

現(xiàn)行信訪制度存在著重大的制度性缺陷，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境，并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果。而把信訪制度的改革與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)制度變遷方式，實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度變革與創(chuàng)新才是走出信訪制度困境的根本出路。

新《信訪條例》啟動(dòng)了信訪制度的新變革

國(guó)務(wù)院頒布的新《信訪條例》是2005年新年伊始中國(guó)出臺(tái)的第一部重大法規(guī)，由此暫時(shí)平息了如何進(jìn)行信訪改革的討論，是信訪制度變革的新起點(diǎn)。

新《信訪條例》以對(duì)信訪進(jìn)行規(guī)范為主，將保護(hù)信訪人的權(quán)利確定為信訪工作的重要原則，將“不得壓制、打擊報(bào)復(fù)、迫害信訪人”從現(xiàn)行的普通條款提升至總則位置。新條例的另外一個(gè)重要信號(hào)是強(qiáng)調(diào)“政府責(zé)任”，要求各級(jí)人民政府建立健全信訪工作責(zé)任制，將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。

此次條例還賦予信訪部門(mén)交辦權(quán)、督辦權(quán)，便于信訪案件的監(jiān)督和相關(guān)部門(mén)的及時(shí)辦理；由過(guò)去的兩級(jí)信訪變?yōu)槿?jí)信訪，加大了對(duì)相關(guān)部門(mén)的督辦力度；建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，縣級(jí)以上地方人民政府建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級(jí)政府及其部門(mén)的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行，通過(guò)質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任；信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)。

重新界定信訪制度的職能

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，社會(huì)利益呈現(xiàn)出多元化和碎片化的趨勢(shì)，而公眾正常的權(quán)利救濟(jì)途徑不暢且低效，因此，作為一種過(guò)渡性制度，信訪制度需要重新進(jìn)行功能定位：一要進(jìn)一步明確信訪制度作為公民政治參與渠道的職能，還原信訪制度本身民情反映的功能，實(shí)現(xiàn)公民的政治參與的制度化和有序化；二要強(qiáng)化信訪制度的溝通職能，重新整合信息表達(dá)制度，拓展公民社會(huì)與政府兩大領(lǐng)域之間信息溝通和反饋的職能空間，拓寬社會(huì)利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)社會(huì)自治力，提高政府的回應(yīng)性和責(zé)任意識(shí)；三要?jiǎng)冸x公民權(quán)利救濟(jì)功能，將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，形成信訪呈情與行政和司法救濟(jì)有機(jī)對(duì)接，使其逐步納入到國(guó)家法治體系中，確定司法救濟(jì)的權(quán)威性，使老百姓信“訪”，也要信“法”。

可見(jiàn)，信訪部門(mén)應(yīng)該“有所為”而又“有所不為”。

降低信訪制度成本與提高信訪效能

信訪這種體制外的行政救濟(jì)制度對(duì)行政裁量和訴訟等體制內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制具有一定的補(bǔ)救效應(yīng)和均衡效應(yīng)，可以在一定程度上消減和矯正體制內(nèi)單向解決糾紛潛在的社會(huì)不公。因此要從國(guó)家政治制度建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)對(duì)待信訪制度改革。

一是調(diào)整信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新構(gòu)建信訪體系框架，廢除信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，整合信訪信息資源，突破“劫訪”制度瓶頸，逐步形成一種“統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治”的大信訪格局。二是明確信訪機(jī)構(gòu)和工作人員的權(quán)力與責(zé)任，推行行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設(shè)立追究其責(zé)任的相應(yīng)司法程序，并將回避制度、評(píng)議制度和聽(tīng)證制度引入信訪。三是建立健全信訪人（證人）的保護(hù)制度，以保障信訪人的合法權(quán)利為核心價(jià)值取向，建立健全信訪的登記、答復(fù)制度、限期處理制度、越級(jí)上訪制度、行政求償制度等，堅(jiān)決查處打擊迫害上訪者現(xiàn)象，以制度化方式保護(hù)人民群眾的上訪權(quán)利。四是適時(shí)啟動(dòng)信訪預(yù)警機(jī)制，實(shí)行“集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”，針對(duì)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的突出問(wèn)題及群體性事件，信訪工作部門(mén)要組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面集中處理，有效化解社會(huì)矛盾，確保社會(huì)和諧發(fā)展。

總之，河南“信訪新政”表明，我國(guó)的信訪制度不僅陷入了“信訪洪峰”的困境，而且正在經(jīng)受法治化的挑戰(zhàn)，因此必須進(jìn)行徹底而系統(tǒng)的改革。我們不可忘記德國(guó)奧登堡行政法院院長(zhǎng)韓內(nèi)特的名言：“法院的法律保護(hù)可以避免公民因受到國(guó)家不利行政行為的傷害而不再奉公守法和服從國(guó)家整體利益”。