公共政策何以變遷

[案例]

長沙市區(qū)“中巴禁運”

2003年9月，長沙市人民政府關(guān)于長沙市中巴禁運的文件規(guī)定：從2003年9月30日起，長沙市二環(huán)線以內(nèi)禁止中巴營運。這將意味著中巴將結(jié)束其在長沙城區(qū)內(nèi)的使命，運營空間由城區(qū)向城郊轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實。在全國第五屆城運會2003年10月在長沙召開之際，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做出“城區(qū)所有運營中巴必須于2003年9月30日之前全部退到二環(huán)線以外”的決定。其大致方案為：一部分在城區(qū)營運的湘AX、湘AT牌的中巴將轉(zhuǎn)換成高檔的士進行運營；一部分在城郊結(jié)合部的中巴將發(fā)展為大巴；在郊外線路還有富余的情況下，調(diào)整一部分中巴跑城郊結(jié)合部；一部分經(jīng)營權(quán)到期的和達到報廢標準的則堅決取締。為解決中巴出城后的運營缺口，長沙市政府要求公交部門在城運會之前新增300臺豪華公交車和400～600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財政出錢補貼，公交車將普遍進入社區(qū)并延時運營，方便群眾出行。另外，退出城區(qū)后，所有中巴車將由原來的個體經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營、國營、合資經(jīng)營，走集團化規(guī)模經(jīng)營之路，而且對提前遷出城區(qū)的中巴車給予一定的補償。

該政策實施一年多來，政策利害相關(guān)人對政策主動而又自愿地遵從，市容大為改觀，公交秩序井然，市民對政府的利民舉動大加贊賞，社會各界反響良好。

[分析]

“中巴出城”合乎規(guī)律緣自情理

每一個人都是從搖籃中的嬰兒逐步成長起來的，當他能夠獨立行走的時候，搖籃就變成了多余的東西，要么成為一具“古董”，要么繼續(xù)培育其他需要它的嬰兒。如果讓他繼續(xù)呆在搖籃里邊，那么曾經(jīng)培育過他的搖籃就變成了他成長的羈絆。同樣地，中巴車作為公共物品極度缺乏時動用社會集資而提供的服務(wù)，當公共物品足以滿足城區(qū)營運要求時，中巴車似乎就應(yīng)該退出了。

就其歷史和現(xiàn)實背景而言，文明公交的優(yōu)勢與中巴車各種缺陷導(dǎo)致的混亂運營秩序形成的鮮明對比使中巴車出城成為必然。城區(qū)中巴于20世紀80年代問世以來，曾經(jīng)有益于公交，一方面它是公共交通的重要補充；另一方面由于其即停即走、招手即停、不限?？康倪\行方式，在一定程度上方便了乘客。但隨著象征長沙精神文明窗口的長沙市公共交通總公司的迅猛發(fā)展，其推行的智能IC卡、行車電子調(diào)度系統(tǒng)、電腦報站器、電子路牌和車內(nèi)顯示屏以及公交開進社區(qū)等服務(wù)，使文明公交優(yōu)勢漸趨明顯，同時2200余臺的大公交和6000多輛的士也使公交發(fā)展運力飽和，這使中巴車在長沙城區(qū)扮演的角色已不再重要，其生存也日益艱難。更為重要的是，中巴車司乘人員違章、超載、“漫游”及惡意甩客、拒給車票的行為使長沙市中巴車運營秩序混亂，其容量小、運作不規(guī)范、增加城區(qū)無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴重、影響城市形象等缺陷也暴露無遺。從二者的鮮明對比中不難發(fā)現(xiàn)，“中巴出城”是順應(yīng)了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實的要求。

就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是長沙市公共管理過程中關(guān)于中巴車營運政策的演變和發(fā)展的結(jié)果?！皩⒅邪蛙囘w出城區(qū)”是長沙市討論已久的一個老話題，而且呼聲也越來越高。1999年長沙市政府曾下文規(guī)定，所有中巴車經(jīng)營到期后，全部更換成的士。隨后，長沙市的中巴車總數(shù)由原來的1000多臺減至400多臺。但到2001年3月，中巴車既沒有消失，也沒有出城，仍然在城區(qū)的繁華線路上營運。2001年4月，長沙市政府召開聽證會，聽取各方對中巴車出城的意見和建議，結(jié)果各方觀點極不統(tǒng)一。到2003年9月，市政府終于做出將中巴車遷出城區(qū)的決定。從針對中巴車出城的公共政策演變過程可以看出，長沙市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也符合了民眾的愿望和要求。

就市場經(jīng)濟下的背景而言，中巴車出城緣于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調(diào)控。首先，市場經(jīng)濟體制下的競爭，優(yōu)勝劣汰。象征長沙精神文明窗口的公交系統(tǒng)不僅服務(wù)質(zhì)量高，而且開進社區(qū)，方便市民，并給予市民一定的優(yōu)惠，承擔運營老弱病殘的責任。相反，中巴車各種缺陷暴露無遺，而且造成了營運秩序的極度混亂，在競爭中已經(jīng)難以生存，處于垂死掙扎的邊緣。其次，就如昏聵無能的庸君不會自動放棄君權(quán)一樣，“滿臉爛瘡”的中巴車在能姑且求得一份飯碗的情況下也很少愿意自動退出城區(qū)，這就使政府對公共交通這一公共物品的宏觀調(diào)控顯得異常必要。

就其文化背景而言，市民對文明社會的強烈呼聲和政府基于城運會為樹立省會的文明形象和提升城市品位的目的，中巴車出城顯得勢在必行。首先，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市民物質(zhì)生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。市民再也無法忍受中巴車“臟”、“亂”、“差”、“危”的運營狀況，希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼聲此起彼伏，中巴車出城已成為市民的迫切愿望。其次，全國第五屆城運會于2003年10月在長沙舉行，這是長沙市政府樹立文明形象、提升城市品位的良好契機，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當機立斷，“痛斬”中巴就在情理之中。

[透視]

如何實現(xiàn)公共管理目標

公共管理以服務(wù)民眾、維護秩序、和諧發(fā)展為主要目標，而實現(xiàn)這一目標的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計和合理的制度運行規(guī)范。作為建構(gòu)公共秩序的公共政策必須堅持漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除政策障礙和隱患，從而提高管理效率、增進社會效益和達成公共利益。這是因為：

第一，公共管理的目標是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進整個社會健康、和諧地發(fā)展。首先，人民的物質(zhì)需要是其生存和發(fā)展的前提。在這里，物質(zhì)需要既有量上的要求，更有質(zhì)上的追求，當量已經(jīng)飽和的時候，對質(zhì)的追求就突顯出來。中巴車是由于公交運力的缺乏而出現(xiàn)的，公交量上的缺乏使人們無暇顧及對質(zhì)的要求。如今2200余輛的公交車和6000多輛的士足以滿足城區(qū)的公交需求，臟、亂、差、危的中巴車顯然不能滿足人們物質(zhì)上對公共交通質(zhì)量的追求。其次，滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務(wù)大眾的長期目標。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要擺脫乘車的負擔，相反要轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。再次，公共管理的出發(fā)點和歸宿就是整個社會健康、和諧地發(fā)展。中巴車容量小、運作不規(guī)范、增加城區(qū)無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴重、影響城市形象等缺陷，不僅帶來了中巴車運營秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全，損害了市容市貌，與整個社會健康、和諧發(fā)展的目標背道而馳。

第二，實現(xiàn)公共管理目標的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。人是社會的人，離開社會就無法生存，而在這個龐雜的社會系統(tǒng)中，需要一個制度和規(guī)范予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這個制度的安排和規(guī)范的約束就體現(xiàn)為公共秩序。因而人和整個社會是在公共秩序下得以存在和發(fā)展的。在現(xiàn)代社會中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。中巴車亂插亂擠、爭客不休、“熱情過度”極度超載、違規(guī)占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環(huán)境等都極大地擾亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就深層意義而言，它體現(xiàn)為社會主義市場經(jīng)濟體制下的競爭秩序。市場經(jīng)濟體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心就是競爭秩序。中巴車亂插亂擠、違規(guī)占道、極度超載的行為就是典型的違背市場競爭規(guī)則，破壞市場競爭秩序，對其取締是維護市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

第三，建立良好公共秩序的核心是加強對公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進社會效益。秩序的破壞大多緣于對公共物品管理的不善。公共交通作為一種公共物品或準公共物品，一方面要保證其供給以滿足人民的需要。中巴車的出現(xiàn)是由于作為公共物品的公交車極度缺乏，同理，當公共物品的供給能滿足需要時，中巴車的退出就跟它的出現(xiàn)一樣合情合理。對中巴車出城后暫時的運力不足，政府財政出錢補貼也是及時供給公共物品的體現(xiàn)。另一方面要提高公共物品的利用率，防止資源浪費。公交系統(tǒng)的發(fā)達使得中巴車增加了城區(qū)無效交通流量，耗費了成本，浪費了資源，而發(fā)展大容量的公共交通可以大大縮減城市道路交通總量，這就使中巴車成為冗余，其退出城區(qū)也就迫在眉睫。再者，公共物品的集中管理，規(guī)模經(jīng)營異常重要，這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。中巴車的個體經(jīng)營、多頭管理使其效率低下，也導(dǎo)致市場的無序。相反，公交車管理將轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營、國營、合資經(jīng)營，走集團化規(guī)模經(jīng)營之路。因而中巴車的經(jīng)營和管理模式不再適應(yīng)公共物品管理的要求。其退出城區(qū)更能提高公共物品的利用效率，實現(xiàn)公共物品的最大社會價值。

第四，公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程，因而政策的制定和實施也是一個漸進的過程，當然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來已久，政府也相應(yīng)制定過一些政策，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問題一再復(fù)發(fā)。在城運會的特殊要求下，政府強制性要求中巴車出城也不失為一個靈活而果斷的舉措。但是，公共政策制定上的漸進性與執(zhí)行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執(zhí)行使這次本該算合理的政策的執(zhí)行帶來了不利的影響，使利益相關(guān)人感到時間上倉促和心理上難以接受。

第五，公共管理的服務(wù)對象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執(zhí)行過程中的障礙和隱患，提高政策執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。公共管理其實就是一個利益的協(xié)調(diào)和整合過程。中巴車出城的政策首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機的利益。一方面要銜接好中巴車出城后的線路問題，使中巴車在城區(qū)以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機的下崗、失業(yè)。另一方面，對出城中巴適當進行補償是整合利益的重點，不能對中巴呼之則來、揮之則去，補償必須合理，讓政策相關(guān)利害人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺的新政策，從而減緩政策執(zhí)行上的障礙和隱患，提高公共政策執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。

[結(jié)語]

公共政策變遷的要點

公共政策本質(zhì)是個人偏好與集體選擇的制度安排，公共政策本身是人類文明進步的制度產(chǎn)品和政治產(chǎn)品。而公共政策變遷則是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要政策利害相關(guān)人的妥協(xié)、寬容和理解，也需要公共管理機構(gòu)及其人員對政策變遷時機、策略和行為的適度把握和合理運用。

為此，要實現(xiàn)變遷過程中的“以舊換新”和有效的公共管理，必須做到：首先，公共決策需要細致周延、思維慎密，避免草率和倉促，否則勢必導(dǎo)致出臺政策倉促而流于形式，這對政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利；其次，決策方案設(shè)計必須顧及政策利害相關(guān)人，全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點，在該案例中尤其重要的是落實中巴車出城的補償問題，切實保障中巴車主的利益；再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，比如充分考慮中巴車的“出城成本”，或?qū)嵭蟹峙龀牵蛞?guī)劃好出城后的營運線路，讓中巴車出城后有路可跑，有乘客可載；最后，選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時機，講究實施策略。比如，在該案例中，市區(qū)禁運中巴的時機選擇在第五屆全國城市運動會舉辦之前并通過公共媒體大張旗鼓地進行政策動員，從而使該政策得以順利推廣和實施。