對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾點(diǎn)思考

針對民族地區(qū)國土遼闊、農(nóng)村人口比重大、農(nóng)村勞動力素質(zhì)低、農(nóng)村貧困面大、貧困程度深、農(nóng)民收入低、地方財力有限的實際情況，筆者認(rèn)為，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)實行“大中小城市并舉、以小城鎮(zhèn)為主”的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，采取有效措施，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

一、充分認(rèn)識小城鎮(zhèn)在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用

目前，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍然比較低，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題尤為突出，全面建設(shè)小康社會的難點(diǎn)和重點(diǎn)都集中在農(nóng)村。要加快民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的步伐，就要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，進(jìn)一步加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。地方政府要加強(qiáng)實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)，把城鎮(zhèn)化建設(shè)納入重要議事日程，建立健全城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時研究解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大問題?？h城中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)要充分認(rèn)識到小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的重大作用，認(rèn)真抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃的組織實施，注重建設(shè)，加強(qiáng)管理，強(qiáng)化城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，完善城鎮(zhèn)功能，發(fā)展城鎮(zhèn)文明，降低入城門檻，吸引農(nóng)民遷移城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，走出一條具有民族地區(qū)特色的城鎮(zhèn)化新路子。

二、梯度發(fā)展，非均衡地科學(xué)、合理布局小城鎮(zhèn)

民族地區(qū)應(yīng)把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在發(fā)展縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)；將城鎮(zhèn)密集區(qū)和中心城市周邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)納入所屬區(qū)域城鎮(zhèn)體系的總體規(guī)劃；發(fā)展一批為中心城市服務(wù)的具有特定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。距縣城和中心城市較遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品集散中心和加工基地、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣以及醫(yī)療文化教育的中心。

三、加快產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口聚集

產(chǎn)業(yè)是立鎮(zhèn)之本和興鎮(zhèn)之基。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，必須依托產(chǎn)業(yè)的支撐。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進(jìn)一步實施，東部發(fā)達(dá)地區(qū)一些在原材料資源和人力資源喪失優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，開始加快向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的步伐。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不但可以起到縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要作用，同時還可以減少勞動力的區(qū)域性轉(zhuǎn)移，對農(nóng)村勞動力的就近轉(zhuǎn)移將發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的同時聚集，提高民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。民族地區(qū)應(yīng)搶抓機(jī)遇，努力營造良好的投資環(huán)境，吸引資本、技術(shù)等向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動，從而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)，并緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的漸進(jìn)轉(zhuǎn)移。

四、加強(qiáng)規(guī)劃，突出民族地區(qū)的小城鎮(zhèn)特色

民族地區(qū)在建設(shè)小城鎮(zhèn)時，應(yīng)考慮到民族問題的復(fù)雜性和民族文化的多樣性，體現(xiàn)出民族文化特色、民族風(fēng)俗特色、民族旅游特色、民族資源特色、民族經(jīng)濟(jì)特色以及民族區(qū)位特色，充分展示本民族的風(fēng)情習(xí)俗、文化藝術(shù)、建筑藝術(shù)。對處于風(fēng)景名勝、旅游勝地、文化古跡的城鎮(zhèn)，應(yīng)在規(guī)劃布局、建筑風(fēng)格、文化品位、地方習(xí)俗等方面，充分展示自身的獨(dú)特魅力。如對風(fēng)景名勝資源豐富的地區(qū)，要通過做好風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，確定核心景區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)，永續(xù)利用，同時與周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，以解決風(fēng)景資源保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂坏拿?，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

五、革除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的各種約束

1．深化戶籍制度改革。要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須改革現(xiàn)有的戶籍制度，實行城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度和居民身份證制度，建立全國統(tǒng)一的要素市場。鼓勵離農(nóng)人口向小城鎮(zhèn)集中，逐步割斷離農(nóng)轉(zhuǎn)移勞動力同承包土地的關(guān)系；使其實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和地域的同時轉(zhuǎn)移，既有利于土地向種植大戶集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，又有利于小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2．深化土地制度改革。小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅持合理節(jié)約利用土地的原則，制定好與小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)的土地政策。不僅要嚴(yán)格用地審批制度，對建設(shè)用地采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理的辦法，而且要采取適當(dāng)辦法妥善處理好已進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民的承包地、自留地的問題，也可以試行按級差收益折成一定的比例采用以地?fù)Q地的辦法降低進(jìn)入小城鎮(zhèn)的企業(yè)或農(nóng)戶的啟動成本。

3．采取優(yōu)惠政策扶持非正規(guī)就業(yè)。目前到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)村勞動力有相當(dāng)部分在建筑施工、飲食、家政等非正規(guī)部門就業(yè)，他們普遍工作時間長，報酬低于城鎮(zhèn)最低工資線，沒有醫(yī)療、勞動保險。要使農(nóng)民工的收入增加，降低農(nóng)村人口遷移城鎮(zhèn)的成本，激發(fā)他們在就業(yè)和地域上徹底轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的欲望，政府必須有所作為，大幅度降低或減免非正規(guī)部門所承擔(dān)的稅費(fèi)，減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，刺激非正規(guī)部門的發(fā)展壯大，從而達(dá)到增加就業(yè)，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)提供大量機(jī)會，最終為實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的順利轉(zhuǎn)移和遷居城鎮(zhèn)奠定基礎(chǔ)。

六、重視失地農(nóng)民社會保障體系的建立

逐步建立較為完善的農(nóng)村社會保障體系，是推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)。近些年來，農(nóng)村不僅未能像城市一樣確立新型的社會保障制度，而且以往的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也已基本解體。如果不盡快建立農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)業(yè)企業(yè)的大量出現(xiàn)就不可能，農(nóng)民更不愿意離開賴以為生并有“最后保險”意義的土地。如何適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程中數(shù)億農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者的需求，以及大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后農(nóng)村老弱人群的基本保障如何解決，已經(jīng)成為值得研究的重大理論問題和實踐課題。有關(guān)專家建議，要分類、分層、分步解決農(nóng)村居民的社會保障問題。具體內(nèi)容包括通過加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，消除濟(jì)貧政策中的身份歧視；完善鄉(xiāng)村救災(zāi)制度；分類建立醫(yī)療保障制度，包括醫(yī)療社會保險、合作醫(yī)療，以及必要的鄉(xiāng)村醫(yī)療救助；發(fā)展多種形式的民間扶貧濟(jì)困活動，將鄉(xiāng)村慈善公益事業(yè)作為重要的補(bǔ)充保障機(jī)制，并根據(jù)農(nóng)村居民的需要和保險市場的競爭發(fā)展，推動農(nóng)村商業(yè)保險的發(fā)展。要積極探索加快建立失地農(nóng)民的生活保障制度。一方面，在、征地過程中應(yīng)切實尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，探索讓農(nóng)民獲得長期收益的征地辦法；另一方面，政府應(yīng)從征地收入中提取一部分，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，真正讓農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。在農(nóng)民社會保障體系尚未建立的前提下，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶后，可明確其土地承包經(jīng)營權(quán)不變，以降低農(nóng)民進(jìn)城落戶的風(fēng)險成本。

七、發(fā)揮《民族區(qū)域自治法》賦予民族地區(qū)的政策優(yōu)勢

民族區(qū)域自治是解決民族問題的基本政策，是我國的一項基本政治制度。它既能保證少數(shù)民族在自己的聚居區(qū)內(nèi)實現(xiàn)當(dāng)家作主的權(quán)利，又能保證國家的統(tǒng)一和中華民族的團(tuán)結(jié)。要充分利用民族區(qū)域自治這一制度優(yōu)勢，爭取中央對民族地區(qū)給予更多的特殊優(yōu)惠政策。利用民族立法權(quán)，自行制定投資優(yōu)惠政策，吸引外資。爭取國家在政策、資金、小城鎮(zhèn)建設(shè)土地使用指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施投資以及房地產(chǎn)開發(fā)等方面給予支持，重點(diǎn)扶持一批民族地區(qū)縣市的小城鎮(zhèn)建設(shè)。

八、與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

近幾十年來，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化是改善民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效方法之一。作為聯(lián)結(jié)農(nóng)村和城市的橋梁，以縣城為中心和有重點(diǎn)地建設(shè)小城鎮(zhèn)，對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加明顯和突出的西部欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)來說，應(yīng)作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略，并充分發(fā)揮政府職能作用，通過資源配置，將資金、市場以及人力資源等生產(chǎn)要素從發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市吸引進(jìn)來，把小城鎮(zhèn)建成吸收農(nóng)村剩余勞動力的主要蓄水池，通過少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化和提高欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，減輕民族地區(qū)的人口壓力，為生態(tài)環(huán)境的改善提供保證，進(jìn)一步縮小東西部差距，使民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

九、運(yùn)用市場機(jī)制多渠道籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金

長期以來，由于財力有限，民族地區(qū)各級政府可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的專項投入較少，難以支撐大范圍的小城鎮(zhèn)建設(shè)，這是小城鎮(zhèn)建設(shè)水平落后的一個重要原因。唯一的出路在于改革現(xiàn)行的投融資體制，廣辟資金渠道，建立小城鎮(zhèn)的多元投資體制。在適當(dāng)增加國家和地方財政對小城鎮(zhèn)開發(fā)和建設(shè)資金支持的同時，應(yīng)建立依靠社會資金建設(shè)小城鎮(zhèn)的多元投資和建設(shè)體制，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化進(jìn)程，根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)外企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。同時，除了民族地區(qū)根據(jù)自身財力情況逐步增加投入以外，國家應(yīng)考慮設(shè)立民族地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展專項資金，對規(guī)劃中的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予財政資助。

(作者單位：貴州省人民政府辦公廳)

責(zé)任編輯：張德明