縣委書記掃大街與公共服務(wù)的提供

[案例]

縣委書記親自掃大街以治理城市衛(wèi)生

為了讓城市告別“臟、亂、差”，力爭(zhēng)用3年時(shí)間讓確山獲得“省級(jí)文明縣城”的稱號(hào)，河南省駐馬店市確山縣委、縣政府制定了一項(xiàng)措施，全縣各個(gè)機(jī)關(guān)干部職工都要上街清掃衛(wèi)生，包括縣委書記在內(nèi)的主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭每天早上上街掃地。此舉動(dòng)剛一出臺(tái)，就引起了全縣干部群眾的質(zhì)疑。但是這項(xiàng)活動(dòng)在確山縣已經(jīng)堅(jiān)持開展了整整一年，全縣各單位共出動(dòng)56450人次進(jìn)行衛(wèi)生大清掃，使城區(qū)面貌得到了明顯改善。據(jù)確山縣政協(xié)副主席殷劍介紹，自從2004年10月26日開完創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城的動(dòng)員會(huì)后，確山縣的主要領(lǐng)導(dǎo)就按照劃定的衛(wèi)生責(zé)任區(qū)域和值班表，堅(jiān)持和干部職工一起打掃衛(wèi)生?？h委書記只要在家，每天清早都會(huì)騎車到街上看衛(wèi)生清掃情況。領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭起到了很好的表率作用，現(xiàn)在，各個(gè)機(jī)關(guān)單位，無論是主要領(lǐng)導(dǎo)還是一般職工，都形成了一種自覺行為。

“從去年10月26日開始，我們已經(jīng)掃了一年的大街了，都是5點(diǎn)多鐘起床，到6點(diǎn)多時(shí)打掃完畢，既不耽誤路人的行走，也不耽誤正常的上班?！贝_山縣教育體育局招生辦公室的一位干部說。按照規(guī)定，財(cái)政局100多名干部必須在每天早上6點(diǎn)之前準(zhǔn)時(shí)來到，集中點(diǎn)名后，開始分頭掃地，連財(cái)政局局長(zhǎng)也不例外。

據(jù)介紹，掃地用的工具都是局里自行購(gòu)置的。7點(diǎn)鐘義務(wù)勞動(dòng)結(jié)束后，干部們用接下來的一個(gè)小時(shí)時(shí)間回家、吃飯、去單位上班。白天上班時(shí)間，財(cái)政局還必須抽出一名局領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)名普通干部，不間斷對(duì)路段進(jìn)行看管、保潔，一直值班到夜里。

[解讀]

公共服務(wù)的提供與全能型政府

就河南確山縣委書記親自掃大街的行為而言，從領(lǐng)導(dǎo)的工作作風(fēng)而言確實(shí)體現(xiàn)出了親民型政府的工作風(fēng)范。但是，案例中提及“掃地用的工具都是局里自行購(gòu)置”和“白天上班時(shí)間，財(cái)政局還必須抽出一名局領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)名普通干部，不間斷對(duì)路段進(jìn)行看管、保潔，一直值班到夜里”等行為而言，無不體現(xiàn)了全能型政府的治理理念和治理模式。這一模式顯然與當(dāng)代各國(guó)政府改革中所強(qiáng)調(diào)地精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)建有限型政府模式相違背。

當(dāng)政府的各職能部門都介入到公共服務(wù)的提供或者親自參與提供公共服務(wù)，而不是從根本上尋求治理城市衛(wèi)生的良策，又如何期望從根本上解決政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、降低政府的行政成本，提高行政效率，從而優(yōu)化公共服務(wù)提供的質(zhì)量呢？確山縣的個(gè)案中目前所涉及的主要是城市衛(wèi)生問題，如果換成是其他類型的公共服務(wù)的提供中存在的問題，譬如是公共教育的提供不足，是否所有的官員都應(yīng)該去做兼職教師？

如果拓展到宏觀層面，國(guó)家公共服務(wù)的提供領(lǐng)域普遍存在著類似的問題，譬如說，當(dāng)今我國(guó)的城市污染非常嚴(yán)重，某國(guó)際組織的排名中，世界十大受污染最嚴(yán)重的城市，就有七大城市是中國(guó)的城市，是否我們的環(huán)保局、建設(shè)部、衛(wèi)生部、教育部、財(cái)政部的主要領(lǐng)導(dǎo)都去清掃大街以治理全國(guó)的衛(wèi)生？換言之，這種腳痛醫(yī)腳，頭痛醫(yī)痛的模式，在今天的政府“多中心治理”時(shí)代還存在，不能不說是政府治理的悲哀，為什么今天的政府治理還會(huì)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理理念？

政府職能與政府角色究竟如何界定

案例中所暴露的問題，恰恰反映了我國(guó)政府改革中存在的弊端，即政府的職能不清和政府錯(cuò)位問題。如案例中提及:“全縣各單位共出動(dòng)56450人次進(jìn)行衛(wèi)生大清掃，使城區(qū)面貌得到了明顯改善”，“領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭起到了很好的表率作用，現(xiàn)在，各個(gè)機(jī)關(guān)單位，無論是主要領(lǐng)導(dǎo)還是一般職工，都形成了一種自覺行為”。這似乎在證明政府工作作風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

但是，如果理性的看待這一問題，它實(shí)質(zhì)上還是揭示了各職能部門職能不清的問題，試想各職能部門都把衛(wèi)生治理作為自己的職責(zé)之一，那么對(duì)于他本職能部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能應(yīng)如何對(duì)待？一方面，中央政府強(qiáng)調(diào)要重新界定政府職能，確立有限政府治理模式，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府，另一方面，仍然還有這種全能型政府治理模式的存在，如何才能在確山實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，如何降低政府的成本，提高政府的行政效率？

此外，政府在公共服務(wù)的提供中究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色，是值得深思的。政府是公共服務(wù)的提供者，不是公共服務(wù)的壟斷者，在“多中心治理的時(shí)代”，公共服務(wù)的提供主體多元化已是不爭(zhēng)的事實(shí)。提高公共服務(wù)的質(zhì)量，關(guān)鍵不在于政府親自提供或者壟斷公共服務(wù)的提供，而是要吸引更多的服務(wù)提供者參與提供，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作才可以從根本上優(yōu)化公共服務(wù)提供的質(zhì)量與效率，同時(shí)又不增加政府的管理成本。

人治還是法治

案例中處處體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)了地方政府領(lǐng)導(dǎo)在治理城市衛(wèi)生中的作用，也強(qiáng)調(diào)了作為政府定下的目標(biāo)是獲得“省級(jí)文明縣城”，至于這樣的稱號(hào)需要花多大的代價(jià)和成本，以什么方式獲得，似乎該縣的領(lǐng)導(dǎo)并沒有仔細(xì)做過預(yù)算。

換言之，該縣的政府管理是不計(jì)成本的，只要領(lǐng)導(dǎo)以身作則，這種領(lǐng)導(dǎo)人的人格魅力和影響似乎足以忽略任何的行政成本和替代任何的法律。也就是說，該縣包括縣委書記在內(nèi)，以及各職能部門的公務(wù)員清掃大街以治理衛(wèi)生的法律依據(jù)是什么呢？

[政策建議]

如何從根本上解決公共服務(wù)的提供

第一，解決公共服務(wù)提供質(zhì)量的關(guān)鍵是將全能型政府的角色轉(zhuǎn)換為有限政府角色，這既是減少政府成本所必須的，也是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的核心問題所在。政府是必要的，但又是有限的。政府可以為一個(gè)自由的經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)穩(wěn)定的貨幣與法律政策。政府的必要性在于其是“競(jìng)賽規(guī)則”的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者哈耶克認(rèn)為，政府的存在對(duì)于創(chuàng)造“一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要恰當(dāng)?shù)目蚣芎凸姆伞笔潜匾?，它保護(hù)市場(chǎng)自發(fā)秩序，是實(shí)現(xiàn)共同福利的首要條件。政府的存在可以強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)教育并給予相應(yīng)的支持，但不一定要由政府來管理學(xué)校。政府的職責(zé)范圍必須有限度，為了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)，我們所迫切需要的是減少而不是增加政府干預(yù)。在當(dāng)前的公共服務(wù)提供模式的改革中，全能型的政府理念已經(jīng)無法適合社會(huì)發(fā)展的需要。

第二，在公共服務(wù)的提供中引入競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制。以市場(chǎng)為主導(dǎo)來解決公共服務(wù)的提供才是解決確山縣城市衛(wèi)生治理的關(guān)鍵舉措。通過公共服務(wù)的私營(yíng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從可供選擇的公共服務(wù)提供者中，決定誰(shuí)是最適合的公共服務(wù)的合同承包商，可以用最低的消費(fèi)提供最優(yōu)的質(zhì)量和最好的技術(shù)。并且，在公共服務(wù)的提供者之間展開競(jìng)爭(zhēng)；把管理權(quán)盡量從政府轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民。要讓服務(wù)的對(duì)象有選擇權(quán)，積極采用參與式管理。政府更重要的工作不是簡(jiǎn)單地提供服務(wù)，而是向公營(yíng)、私營(yíng)和自愿服務(wù)者各個(gè)部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來解決自己社區(qū)的問題。所以在公共服務(wù)的提供中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有公民來選擇公共服務(wù)的提供者，以市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作為主導(dǎo)，必然會(huì)推動(dòng)公共服務(wù)提供質(zhì)量的優(yōu)化。

第三，公共服務(wù)提供中的合同出租和“多中心”治理。凡是政府必須要提供的公共服務(wù)，政府則要盡可能采用招標(biāo)、承包、委托等市場(chǎng)化手段，把一部分公共事務(wù)通過簽訂行政合同，交給企業(yè)、非政府組織、公民等來經(jīng)營(yíng)，即“官辦民營(yíng)”，而不要“官辦官營(yíng)”。要強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織和公民之間的平等協(xié)商與合作。合作是社會(huì)發(fā)展不可或缺的條件，治理的實(shí)質(zhì)是合作，是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和共同認(rèn)識(shí)之上的合作，是把各種管理主體（政府、非政府組織、公民等）變成一種合作伙伴關(guān)系，建立各種各樣的協(xié)商合作組織。它要求多用協(xié)商手段，慎用強(qiáng)制手段。凡是公民和非政府組織能夠獨(dú)立自主解決的事情，政府就不要插手；凡是市場(chǎng)可以解決的問題，政府就不要介入。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）