匯津事件三問(wèn)政府

轟動(dòng)一時(shí)的長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，于2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束。據(jù)悉，回購(gòu)金額為2.8億人民幣，長(zhǎng)春市政府將分三次支付。盡管匯津事件的處理已經(jīng)塵埃落定，這一次政府走向被告席遠(yuǎn)非完勝，仍需面對(duì)來(lái)自公眾的三大追問(wèn)。

[案例]

一問(wèn)：是朝令夕改還是聞過(guò)則改

長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠(chǎng)系由長(zhǎng)春市人民政府1999年通過(guò)招商引資方式，與匯津公司達(dá)成一致意見(jiàn)，決定共同投資建設(shè)并經(jīng)營(yíng)。這是國(guó)內(nèi)第一家外商參與投資的中外合作公用事業(yè)項(xiàng)目。

2000年3月8日，長(zhǎng)春市排水公司與匯津公司簽署《合作企業(yè)合同》。合同約定，排水公司將長(zhǎng)春市北郊污水處理設(shè)施的在建工程和項(xiàng)目所需的全部土地使用權(quán)以5000萬(wàn)人民幣作為出資，匯津公司以3.2億元人民幣投資建立并經(jīng)營(yíng)中外合作企業(yè)———匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)匯津長(zhǎng)春），期限為20年。同年7月14日，市政府專(zhuān)門(mén)為該項(xiàng)目制定了《長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)并正常運(yùn)行。

2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)；而自2003年3月起，排水公司停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)，截至2003年10月底，累計(jì)欠費(fèi)高達(dá)9700多萬(wàn)元人民幣。為解決爭(zhēng)議，匯津公司邀請(qǐng)吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解。在調(diào)解會(huì)上，匯津公司才得知長(zhǎng)春市政府已于2003年2月28日廢止了《專(zhuān)營(yíng)辦法》。匯津公司認(rèn)為《專(zhuān)營(yíng)辦法》是政府作為支持污水處理企業(yè)而做出的行政許可和行政授權(quán)行為，廢除《專(zhuān)營(yíng)辦法》等于摧毀了合作公司成立及運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。在多次調(diào)解無(wú)果的情況下，匯津公司于2003年8月21日以長(zhǎng)春市人民政府為被告向長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院提出行政起訴，希望長(zhǎng)春市政府糾正其違法行政行為，并請(qǐng)求判令被告長(zhǎng)春市人民政府承擔(dān)對(duì)拖欠污水處理費(fèi)及滯納金的賠償責(zé)任。

作為被告的長(zhǎng)春市政府在一審答辯狀中認(rèn)為：“匯津公司與市排水公司所簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)合同書(shū)》是一份權(quán)利義務(wù)不平等、違背風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享原則，具有大量保底條款和固定回報(bào)條款的合同書(shū)，是一個(gè)采取規(guī)避中國(guó)法律而設(shè)定、國(guó)家明令禁止的變相對(duì)外融資舉債的‘固定回報(bào)’項(xiàng)目。而《專(zhuān)營(yíng)辦法》是在中外雙方極力要求下對(duì)這種與法律相抵觸的固定回報(bào)項(xiàng)目的支持”。他們做出廢止《專(zhuān)營(yíng)辦法》決定的直接理由，是為了貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的精神。也就是說(shuō)，市政府廢除自己制定的《專(zhuān)營(yíng)辦法》具有政府的政策背景，屬于依法行政。

2003年12月24日，長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院作出一審判決：認(rèn)定被告廢止《專(zhuān)營(yíng)辦法》合法有效，駁回匯津公司要求被告長(zhǎng)春市人民政府承擔(dān)行政賠償責(zé)任的訴訟請(qǐng)求，案件受理費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)。原告不服，于2004年1月8日上訴至吉林省高級(jí)人民法院。就在案件二審進(jìn)程中，2004年2月26日，匯津公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠(chǎng)正式停產(chǎn)，39萬(wàn)噸/日污水直接排入松花江。這就是當(dāng)時(shí)轟動(dòng)一時(shí)的“匯津事件”。

[解讀]

二問(wèn)：禁止性項(xiàng)目是如何通過(guò)層層審批的

清華大學(xué)水業(yè)研究中心主任傅濤認(rèn)為，固定回報(bào)項(xiàng)目的產(chǎn)生有其特殊的歷史原因。80年代末90年代初，我國(guó)城市化進(jìn)程很快，各級(jí)城市政府財(cái)政無(wú)力支付巨額基礎(chǔ)建設(shè)的資金，紛紛引入外國(guó)投資者。原本低回報(bào)，以長(zhǎng)期穩(wěn)定見(jiàn)長(zhǎng)的水務(wù)行業(yè)在我國(guó)逐漸演變成了暴利行業(yè)。

在這樣的合作項(xiàng)目中，政府承諾固定價(jià)格和固定比率的購(gòu)買(mǎi)量、固定價(jià)格的原料或燃料供應(yīng)量，以使投資人取得較為固定的投資回報(bào)率的約定比較常見(jiàn)。這樣的約定是否有效呢？

早在1995年，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《對(duì)外以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，而1998年，國(guó)務(wù)院也下發(fā)過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)外匯外債管理開(kāi)展外匯外債檢查的通知》，建設(shè)部也于2000年頒布《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》，這些法規(guī)都已經(jīng)對(duì)涉及“固定回報(bào)”的問(wèn)題作出了禁止性規(guī)定。如果法院認(rèn)定匯津長(zhǎng)春污水處理項(xiàng)目屬于禁止性規(guī)定項(xiàng)目，那么，這一項(xiàng)目又是如何獲得層層審批的呢？

匯津長(zhǎng)春污水處理項(xiàng)目是在2000年9月19日獲得了吉林省外經(jīng)貿(mào)廳批準(zhǔn)，合作合同、章程及可行性研究報(bào)告均報(bào)長(zhǎng)春市外資辦預(yù)審，其后通過(guò)長(zhǎng)春市政府上報(bào)省外經(jīng)貿(mào)廳和經(jīng)貿(mào)廳批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院外經(jīng)貿(mào)部和經(jīng)貿(mào)部備案。這一切的審批程序都發(fā)生在外經(jīng)部、國(guó)務(wù)院、建設(shè)部相關(guān)禁止性規(guī)定發(fā)布之后，如果該項(xiàng)目中涉及固定回報(bào)內(nèi)容，就不可能通過(guò)上述各級(jí)政府部門(mén)及國(guó)務(wù)院主管部門(mén)審批備案。因此就有輿論認(rèn)為，地方政府可能在報(bào)批過(guò)程中打了“擦邊球”，不然，層層審批不可能發(fā)現(xiàn)不了《專(zhuān)營(yíng)辦法》中的違規(guī)內(nèi)容。

就行政系統(tǒng)而言，本案發(fā)生的背景并沒(méi)有顯示政府政策或文件發(fā)生了重大變化，只是加大了政策執(zhí)行力度且要求妥善處理，而該項(xiàng)目就發(fā)生在上級(jí)政策的有效范圍內(nèi)，因此承認(rèn)項(xiàng)目廢除有效其暗含結(jié)論是上一屆政府的相關(guān)行為違規(guī)、有關(guān)政府主管部門(mén)涉嫌監(jiān)管不力。

從這一點(diǎn)看，地方政府在招商引資過(guò)程中不惜“踩線(xiàn)”違規(guī)，讓一些項(xiàng)目“帶病”進(jìn)入的做法不僅冒險(xiǎn)而且失當(dāng)。匯津一案中投資者盡管敗訴，但政府未免勝之不武。

[啟示]

三問(wèn)：事件衍生的外部性誰(shuí)來(lái)埋單

司法機(jī)關(guān)判定長(zhǎng)春市政府廢除《專(zhuān)營(yíng)辦法》為合法有效的具體行政行為。但由此引發(fā)的結(jié)果，包括污水直接入江等后果又有誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？

一是誰(shuí)來(lái)承擔(dān)政府失信責(zé)任。表面上看，匯津事件中長(zhǎng)春市政府是在貫徹上級(jí)指示，嚴(yán)格依法行政，糾正不當(dāng)文件。而實(shí)際上，該行為已經(jīng)侵犯了相對(duì)人的信賴(lài)?yán)妗?/p>

政府制定和撤銷(xiāo)、廢止行政規(guī)章或調(diào)整具體行政行為是政府的法定職權(quán)。特別是當(dāng)市政府發(fā)現(xiàn)自己制定的規(guī)章與國(guó)家法律、法規(guī)不一致時(shí)，出于國(guó)家法制統(tǒng)一和公共利益的需要，可以廢止已經(jīng)生效的規(guī)章和其他規(guī)范性文件。但是，必須看到，廢止文件不單是政府一家的事情，而是涉及到方方面面的利益，必須遵照依法行政和合法信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則謹(jǐn)慎定奪，而不能仗著政府權(quán)大任意妄為。

即使《專(zhuān)營(yíng)辦法》確屬需要廢止的違法不當(dāng)文件，也要經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序，依法補(bǔ)償信賴(lài)?yán)嬖馐軗p失的投資商，而不能置投資人的合理期待與信賴(lài)?yán)嬗诓活櫍S意“廢止”自己制定發(fā)布的文件，更未經(jīng)對(duì)方同意，單方面撕毀合作合同。如果政府為了依法行政，廢止已經(jīng)生效的文件，執(zhí)意收回自己的承諾，改變?cè)瓉?lái)的行政行為，那么，就必須證明這種做法所獲得的公共利益必然大于信守原來(lái)承諾給相對(duì)人帶來(lái)的利益。

二是誰(shuí)來(lái)承擔(dān)污水入江的責(zé)任。2004年4月，匯津公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠(chǎng)正式停產(chǎn)，39萬(wàn)噸/日污水直接排入松花江。匯津事件中，直接當(dāng)事人市政府、排水公司及匯津公司，相關(guān)當(dāng)事人上一屆市政府、有關(guān)政府主管部門(mén)，誰(shuí)能為污水入江這樣的結(jié)果負(fù)責(zé)呢？當(dāng)匯津事件在喧囂中漸趨平靜之后，松花江污染問(wèn)題也該提上政府議事日程了吧？