審計(jì)法修訂：路漫漫其“修”遠(yuǎn)兮

10月22日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華受國(guó)務(wù)院委托，向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議提交了關(guān)于審計(jì)法修正案草案的說明，這是審計(jì)法自1995年1月1日起正式實(shí)施以來(lái)的首次正式修訂。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院2004年立法工作計(jì)劃，審計(jì)署于2004年初開始研究修改審計(jì)法，并起草了審計(jì)法（修訂征求意見稿），會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦于2004年5月底征求了全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、監(jiān)察部、財(cái)政部等31個(gè)中央單位和北京、上海、遼寧等8個(gè)地方政府以及有關(guān)專家的意見。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦又會(huì)同審計(jì)署反復(fù)研究修改，形成了審計(jì)法修正案草案。草案經(jīng)國(guó)務(wù)院第105次常務(wù)會(huì)議討論通過后，正式提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

十年一劍審計(jì)法

審計(jì)法頒布實(shí)施十年來(lái)，審計(jì)工作在許多方面取得了突破性進(jìn)展，審計(jì)工作的重要性日益得到了社會(huì)各方面的重視和認(rèn)可，特別是一年一度的“審計(jì)風(fēng)暴”在一定程度上揭露并懲治了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中大量違反國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序的違規(guī)違法行為，更使人們對(duì)審計(jì)作為國(guó)家財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)“守護(hù)神”的職責(zé)有了更高的期望。但另一方面，審計(jì)工作也面臨許多新情況、新問題，審計(jì)法的一些內(nèi)容已不能適應(yīng)實(shí)際情況的需要，突出表現(xiàn)在由于現(xiàn)行法規(guī)體系的滯后，審計(jì)部門在日常的審計(jì)監(jiān)督工作中，常常因法律規(guī)范的空白和缺陷而無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)督。

最突出的問題就是，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作職責(zé)決定了審計(jì)工作只有與執(zhí)法行為相結(jié)合，對(duì)審計(jì)結(jié)果的處理與處罰才能落到實(shí)處。但由于審計(jì)法中沒有明確審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，導(dǎo)致大量違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的審計(jì)結(jié)果在處置過程中常常因種種因素而難以得到有效處理。從而導(dǎo)致一些單位和部門對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題不重視甚至不予理睬，即使整改也往往流于形式，影響了審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)效。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)監(jiān)督范圍由于國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)家投融資體制的變化而越來(lái)越小，大量國(guó)有資產(chǎn)得不到有效的審計(jì)監(jiān)督。此外，現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制也使得審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和專業(yè)性得不到保障，一些經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，審計(jì)手段不足等問題也使審計(jì)監(jiān)督作用受到很大制約。

四項(xiàng)改進(jìn)強(qiáng)化監(jiān)督鐵律

針對(duì)上述問題，新的審計(jì)法修訂草案重點(diǎn)在四項(xiàng)內(nèi)容上取得了突破。

執(zhí)法主體地位和審計(jì)監(jiān)督范圍得到明確和擴(kuò)大。在現(xiàn)有的法律體系中，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支、對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。由于未明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)也是執(zhí)法主體，使得在實(shí)際工作中審計(jì)機(jī)關(guān)通常需要適用其他法律法規(guī)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理處罰，給審計(jì)執(zhí)法增加了相當(dāng)?shù)碾y度。為此，草案規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)適用有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，作出審計(jì)決定。這一規(guī)定，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理、處罰的依據(jù)，確立了審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，使審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)需要適用財(cái)政、稅務(wù)等其他法律法規(guī)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理處罰。

同時(shí)，為了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施更加充分有效的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，草案根據(jù)我國(guó)政府組織和經(jīng)濟(jì)組織體系與結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的趨勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大了審計(jì)監(jiān)督的范圍，如將“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)”修改為“國(guó)有和國(guó)有資產(chǎn)占控股地位的金融機(jī)構(gòu)”，將“國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目”修改為“政府投資、國(guó)有企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目和以政府投資或者國(guó)有企業(yè)投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”，并將相關(guān)條款中的“國(guó)家的事業(yè)組織”修改為“有國(guó)有資產(chǎn)的事業(yè)組織”，明確接受審計(jì)監(jiān)督的企業(yè)為“國(guó)有和國(guó)有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)”。這些修改將使審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施更加充分、有效地審計(jì)監(jiān)督，從而促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督手段。草案規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶。審計(jì)機(jī)關(guān)有證據(jù)證明被審計(jì)單位以個(gè)人名義存儲(chǔ)公款的，經(jīng)縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位以個(gè)人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計(jì)單位提供運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)文檔。同時(shí)為促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中與其他機(jī)關(guān)密切配合，形成監(jiān)督合力，草案規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

賦予上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免話語(yǔ)權(quán)。審計(jì)監(jiān)督的特殊性，使得審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員特別是主要負(fù)責(zé)人往往成為地方保護(hù)主義的“眼中釘”，被穿“小鞋”和遭受打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，為了更好地保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、真實(shí)性，審計(jì)法草案增強(qiáng)了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免的話語(yǔ)權(quán)，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意。

明確對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查職責(zé)。為進(jìn)一步提升社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，草案規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)將不再承擔(dān)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理職責(zé)，但有權(quán)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行檢查。這樣，將有利于審計(jì)機(jī)關(guān)以相對(duì)超脫的地位增強(qiáng)其自身的獨(dú)立性。

核心問題尚難突破

盡管審計(jì)法修訂草案得到了廣泛的認(rèn)可，但一些專家認(rèn)為，修訂草案仍存在一些方面的不足。特別是在審計(jì)體制改革等核心問題上依然沒有取得突破，如變現(xiàn)行行政型審計(jì)體制為立法型審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理等問題仍維持了現(xiàn)狀，在增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性等問題上也僅是略有體現(xiàn)。

同時(shí)，目前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作主要放在對(duì)公共財(cái)政資金的審計(jì)上，但是審計(jì)工作不僅包括國(guó)家審計(jì)，還應(yīng)包括民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)等方面。在一定意義上，這類社會(huì)審計(jì)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中隨著所有制結(jié)構(gòu)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，健全社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制的非常重要的環(huán)節(jié)。但民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)和地位是什么，與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系如何界定，這次的《審計(jì)法》修訂草案沒有涉及。

從國(guó)際審計(jì)的發(fā)展潮流來(lái)看，效益審計(jì)已經(jīng)成為審計(jì)工作的重點(diǎn)，目前我國(guó)的審計(jì)工作雖然提出了逐步實(shí)現(xiàn)“財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法與效益審計(jì)并重”的目標(biāo)，審計(jì)法修正草案中也提出審計(jì)機(jī)關(guān)要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的內(nèi)容，但由于缺乏實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，在操作過程中面臨很多困難。

而從根本上說，審計(jì)監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，要想從根本上真正解決我國(guó)公共財(cái)政管理中的問題，還有賴于建立規(guī)范的財(cái)政管理制度和預(yù)算管理制度。而目前審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，反映出現(xiàn)行的預(yù)算管理體制十分混亂，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作中問題很多。只有把公共財(cái)政預(yù)算理順，把財(cái)政真正納入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解決問題。

審計(jì)清單何時(shí)變成問責(zé)清單

有觀點(diǎn)認(rèn)為，本次審計(jì)法修訂的基本取向是在幾乎不動(dòng)現(xiàn)有審計(jì)體制的前提下，適當(dāng)增加審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)最大的問題不是缺少權(quán)力，而是缺少獨(dú)立性?？梢哉f，適當(dāng)增加審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力并賦予其更大的獨(dú)立性是解決目前我國(guó)審計(jì)工作面臨的諸多困境的一種有效方式，但能否從根本上突破“屢審屢犯、越審越多”的怪圈，僅僅從審計(jì)機(jī)關(guān)自身的改革是難以解決問題的，也是審計(jì)法作為一個(gè)部門法所難以完成的。根源在于，審計(jì)工作的基本職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題，但如何解決問題則涉及到目前我國(guó)的行政管理體制、干部人事制度、紀(jì)檢監(jiān)察制度、公檢法制度等方方面面，是審計(jì)部門無(wú)法替代的。審計(jì)工作的“單兵突進(jìn)”如果沒有其他部門的有效配合，不能形成審計(jì)、問責(zé)、處罰、整改的系統(tǒng)工程，審計(jì)工作的實(shí)效必然無(wú)法最終體現(xiàn)。

更重要的是，我國(guó)審計(jì)體制與西方國(guó)家不同，西方國(guó)家的審計(jì)屬于“外部審計(jì)”，它的任務(wù)是代表國(guó)民就政府對(duì)公共資源的管理和使用情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。而我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的組成部門，屬于“內(nèi)部審計(jì)”，是在政府內(nèi)部行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)政府各部門和單位在履行職責(zé)過程中使用和管理公共資源的情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，以促進(jìn)被審計(jì)單位改進(jìn)管理、增強(qiáng)責(zé)任，提高公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。這就決定了無(wú)論是從體制上還是實(shí)際組織控制過程中，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性難以最終體現(xiàn)。

利益角力：審計(jì)法修訂案兩度延期說明了什么

按照現(xiàn)行體制，審計(jì)權(quán)事實(shí)上成為行政權(quán)力的組成部分。要改變現(xiàn)狀，涉及到中央各部門之間的權(quán)力分配、審計(jì)署與地方政府之間的關(guān)系以及政府與人大之間的關(guān)系等，并需要對(duì)《審計(jì)法》所涉及的上位法———《憲法》進(jìn)行修訂。

事實(shí)上，審計(jì)法修訂草案去年5月即告完成，但在與相關(guān)部門和地方征求意見過程中，由于分歧較大，遲遲無(wú)法按計(jì)劃提交人大常委會(huì)審議。雖然由于目前我國(guó)的立法體制特別是部門法的立法過程首先是由部門拿出草案或征求意見稿，再征求相關(guān)部門和地方的意見，這一過程中難免出現(xiàn)部門利益滲透的現(xiàn)象，而招致一些反對(duì)的聲音。但審計(jì)法修訂過程中反映出的現(xiàn)象已不僅僅是部門利益和地方利益的問題，它更深層次地反映出，在體制框架沒有根本觸動(dòng)的情況下，單個(gè)部門的改革將不可能取得實(shí)質(zhì)性的突進(jìn)。這也是審計(jì)法修訂沒有達(dá)到社會(huì)預(yù)期結(jié)果的最根本原因。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）