關(guān)于圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的研究報(bào)告（上）

布和朝魯

編者按圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于正確認(rèn)識(shí)和處理人、畜、草之間的關(guān)系，改善草原生態(tài)，優(yōu)化畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整生產(chǎn)力布局的系統(tǒng)思路，是對(duì)草原畜牧業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的理性思考和制度創(chuàng)新。這一戰(zhàn)略在內(nèi)蒙古錫林郭勒盟實(shí)施三年來，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)的發(fā)展具有借鑒意義。三年來的實(shí)踐，僅僅是一個(gè)開端，距離實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)向現(xiàn)代草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，還有很長(zhǎng)的路要走。本文作者曾任錫盟盟委書記，是圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的主要提出者和組織實(shí)施者，本文是作者對(duì)這一戰(zhàn)略的系統(tǒng)思考，由于篇幅較長(zhǎng)，分上、下兩部分刊出。

可持續(xù)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。可持續(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代的永續(xù)發(fā)展。草原生態(tài)和草原資源是自然生態(tài)和自然資源的重要組成部分，草原是牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。我國是草原大國，草原面積占國土面積的五分之二，草原生態(tài)的有效保護(hù)和草原資源的永續(xù)利用，是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。內(nèi)蒙古草原面積占全國草原面積近四分之一，是首都、華北乃至全國的綠色生態(tài)屏障。保護(hù)和恢復(fù)內(nèi)蒙古草原生態(tài)，對(duì)于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)國家生態(tài)安全，具有極其重要的全局和戰(zhàn)略意義。內(nèi)蒙古錫林郭勒盟從牧區(qū)實(shí)際出發(fā)，實(shí)施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，探索出一條人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，生產(chǎn)、生活、生態(tài)相統(tǒng)一的路子，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)全國草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)的發(fā)展，具有重要的借鑒意義。

一、圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的提出及其思路

錫林郭勒盟位于內(nèi)蒙古北部，面積20.3萬平方公里，轄9旗2市1縣，人口93.9萬，草場(chǎng)面積2.94億畝，2004年6月末牲畜1669.8萬頭只。錫盟的草場(chǎng)面積和牲畜頭數(shù)在全區(qū)各盟市乃至全國同類地區(qū)中最多。錫盟提出實(shí)施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，是草原畜牧業(yè)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，有其自然環(huán)境劇烈變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境容量的矛盾空前尖銳、對(duì)草原畜牧業(yè)發(fā)展歷史的深刻反思、傳統(tǒng)觀念與創(chuàng)新思維的激烈碰撞、國家和自治區(qū)有力的支持等多方面背景和時(shí)代條件。

1999年至2001年，錫林郭勒盟遭受了歷史罕見的嚴(yán)重旱災(zāi)。連續(xù)三年的嚴(yán)重旱災(zāi)，給錫盟草原生態(tài)和草原畜牧業(yè)造成了近乎毀滅性的打擊。草場(chǎng)嚴(yán)重退化，全盟退化沙化草原面積由1998年的1.89億畝擴(kuò)大到2001年的2.15億畝，占草場(chǎng)面積的72.7％，其中，災(zāi)害最嚴(yán)重的西部五個(gè)旗，赤地千里，寸草不生。牲畜數(shù)量減少，全盟牧業(yè)年度牲畜由1999年的1810.9萬頭（只）減到2001年的1610萬頭（只）減少到684.4萬頭（只）。支出大幅度增加，三年內(nèi)國家投入抗災(zāi)救災(zāi)資金9530萬元，牧民個(gè)人投入11.8億元，西部五旗牧民人均貸款負(fù)債由6500元增加到1.5萬元。牧民收入下降，全盟牧民人均純收入由1999年的3318元下降到2001年的2800元，其中，西部五旗的牧民人均純收入由2419元下降到1753.6元。牧民的生活遇到困難，生產(chǎn)幾乎不能維持，傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)陷入了空前的困境之中。

連續(xù)三年的嚴(yán)重災(zāi)害，徹底暴露了傳統(tǒng)畜牧業(yè)的深層次問題。歷史資料顯示，建國初期，錫盟人口20.5萬，牲畜164.33萬頭（只）。1999年，全盟人口92.3萬，牲畜1810.9萬頭（只），分別是建國初期的4.5部和11倍，人均牲畜由8頭（只）增加到20頭（只），畜均草場(chǎng)卻由178.9畝下降到16.2畝。長(zhǎng)期以來，單純追求牲畜頭數(shù)的指導(dǎo)思想、單一放養(yǎng)的粗放型生產(chǎn)方式和單戶散居的生活方式?jīng)]有變化；長(zhǎng)期以來，超載過牧，掠奪式利用，愈演愈烈；長(zhǎng)期以來，投入不足，建設(shè)滯后，生態(tài)不斷惡化。建國以來的50年間，全盟草原建設(shè)投入年均每畝不足0.02元。這些因素導(dǎo)致了草場(chǎng)的載畜能力嚴(yán)重下降，自我修復(fù)能力嚴(yán)重下降，抗御自然災(zāi)害能力嚴(yán)重下降。1999年、2000年、2001年錫盟出現(xiàn)八級(jí)以上大風(fēng)天數(shù)分別為9天、19天、25天，出現(xiàn)沙塵暴次數(shù)分別為2次、4次、12次，其中強(qiáng)沙塵暴分別為1次、2次、4次。由于錫盟地處北京的正北方，海拔又高于北京千余米，到北京的直線距離僅180公里，每遇沙塵暴天氣，沙塵就長(zhǎng)驅(qū)直入北京、天津，影響東南沿海地區(qū)，甚至飄洋過海到達(dá)日本和韓國。

錫盟生態(tài)環(huán)境不斷惡化的情況，引起社會(huì)的關(guān)注，引起黨中央、國務(wù)院的高度重視。2000年5月12日，國務(wù)院總理朱镕基專程來錫盟視察，在渾善達(dá)克沙地南緣的一個(gè)山坡上現(xiàn)場(chǎng)辦公，成立了國務(wù)院京津風(fēng)沙源治理工程五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，緊急啟動(dòng)了京津風(fēng)沙源治理工程。2001年1月19日，時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶專程來錫盟，代表黨中央、國務(wù)院，冒雪慰問受災(zāi)牧民，聽取盟委、行署的匯報(bào)，做了重要指示。黨中央、國務(wù)院的高度重視和京津風(fēng)沙源治理工程的投入，為錫盟帶來了前所未有的機(jī)遇。

面對(duì)歷史罕見的嚴(yán)重災(zāi)害和前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)，盟委、行署一邊帶領(lǐng)各族干部群眾全力以赴抗災(zāi)救災(zāi)，一邊在全盟上下廣泛開展災(zāi)后反思活動(dòng)，深入思考一系列關(guān)系全局、關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問題：如何挽救極度退化甚至大面積沙化的草原，給子孫后代留下一片永續(xù)利用的綠色資源；如何在保護(hù)草原生態(tài)的同時(shí)妥善安排牧民的生產(chǎn)和生活，帶領(lǐng)牧民脫貧致富；如何在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)一步發(fā)揮草原畜牧業(yè)的優(yōu)勢(shì)，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益；如何抓住國家加大投入的千載難逢的機(jī)遇，努力辦成利國利民的實(shí)事；如何以抗御嚴(yán)重自然災(zāi)害為契機(jī)，推進(jìn)思路創(chuàng)新、探索新的發(fā)展路子；如何既要繼承和發(fā)揚(yáng)草原文化的優(yōu)良傳統(tǒng)，又使“馬背民族”融入現(xiàn)代文明的發(fā)展潮流，等等。盟委、行署把這些問題放在全球經(jīng)濟(jì)一體化、全國加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏觀形勢(shì)下加以思考，深入研究其內(nèi)在聯(lián)系、把握其本質(zhì)、認(rèn)識(shí)其發(fā)展趨勢(shì)，逐步形成了一套系統(tǒng)化思路，將其概括為“圍封禁牧，收縮轉(zhuǎn)移，集約經(jīng)營”，簡(jiǎn)稱“圍封轉(zhuǎn)移”工程。2001年7月31日，錫盟盟委召開全盟經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析大會(huì)，提出推進(jìn)圍封轉(zhuǎn)移工程的思路，并在當(dāng)年緊急啟動(dòng)了圍封轉(zhuǎn)移示范園區(qū)項(xiàng)目。

2001年10月7日，到內(nèi)蒙古工作不久的自治區(qū)黨委書記儲(chǔ)波到錫盟考察，聽取盟委、行署匯報(bào)，對(duì)圍封轉(zhuǎn)移的新思路給予充分肯定，明確要求必須把圍封轉(zhuǎn)移作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，擺到錫盟經(jīng)濟(jì)工作的首位來抓。從此，圍封轉(zhuǎn)移工程便上升到圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。

所謂圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，不僅僅就是把草場(chǎng)圍起來，把人和牲畜轉(zhuǎn)移出來。圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，是一個(gè)逐步完善的系統(tǒng)思路，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容十分豐富，包括草原生態(tài)的保護(hù)、建設(shè)和草場(chǎng)的科學(xué)利用，畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和提高經(jīng)濟(jì)效益，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加快牧區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)整牧區(qū)生產(chǎn)力布局，推進(jìn)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的牧區(qū)體制改革,建立相應(yīng)的投入和政策保障體系，提高全民素質(zhì)以及推進(jìn)科技進(jìn)步和創(chuàng)新，等等。其基本立足點(diǎn)是正確認(rèn)識(shí)和處理人、畜、草之間的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。實(shí)施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，就是堅(jiān)持生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益“三效”統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)向現(xiàn)代草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，以牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整為主線，以畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化為途徑，以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式為核心，以科技進(jìn)步為動(dòng)力，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

根據(jù)上述總體思路，錫盟適時(shí)制訂了用9年時(shí)間分三步實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)的規(guī)劃和各項(xiàng)具體政策，經(jīng)過科學(xué)論證，扎扎實(shí)實(shí)地落實(shí)圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的各項(xiàng)措施。

二、推進(jìn)草原生態(tài)改善的思路和措施

改善草原生態(tài)，就是在人與草原的關(guān)系上，從迫使草原與人的需要相適應(yīng)，轉(zhuǎn)為主動(dòng)地使人的需要與草原相適應(yīng)的過程。錫盟實(shí)施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了“保護(hù)優(yōu)先，加快建設(shè)，科學(xué)利用，依法管理”的草原工作方針。在草場(chǎng)大面積退化沙化甚至遭到破壞的情況下，把保護(hù)放在優(yōu)先地位，無疑是正確的。眼前的保護(hù)是為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的、永續(xù)的利用。就嚴(yán)重退化的草場(chǎng)而言，最主要的保護(hù)措施就是禁牧封育。加快建設(shè)、科學(xué)利用、依法管理本身也都是積極的保護(hù)措施。加快建設(shè)，是針對(duì)多年來“建設(shè)的速度趕不上破壞的速度”提出的。最主要的建設(shè)措施就是適度開發(fā)地下水資源，建設(shè)高產(chǎn)飼草料基地，獲取人工飼草料，減輕草場(chǎng)壓力，達(dá)到“開發(fā)一點(diǎn)，保護(hù)一片”的效果。圍封、切根、補(bǔ)播等也都是建設(shè)措施?？茖W(xué)利用，最為關(guān)鍵。科學(xué)利用，最主要的措施是休牧、輪牧以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行以草定畜、草畜平衡，放養(yǎng)與圈養(yǎng)相結(jié)合。把草原的保護(hù)、利用、管理納入法制化軌道，實(shí)行依法管理，既是實(shí)踐的要求，也是時(shí)代的必然。

（一）實(shí)行禁牧、休牧、輪牧制度

禁牧，就是對(duì)生態(tài)極度惡化、植被再生能力極其脆弱的地區(qū)，根據(jù)其植被恢復(fù)所需時(shí)間，實(shí)行徹底禁牧封育，給草場(chǎng)以休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，自然恢復(fù)植被。2002年起，錫盟對(duì)生態(tài)極度惡化的西部荒漠、半荒漠草原區(qū)和12個(gè)旗縣市所在城鎮(zhèn)周圍，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)行禁牧。三年來，禁牧面積逐年擴(kuò)大，由2002年的675萬畝增加到2004年的1764萬畝，占規(guī)劃面積的49.6%，草原生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)。根據(jù)內(nèi)蒙古草勘院2000－2001年草普調(diào)查資料，渾善達(dá)克沙地大部分沙丘裸露，畝產(chǎn)草量不足10公斤，經(jīng)2002－2003年兩年禁牧后，草群高度由原來不及3厘米增加到5厘米，最高達(dá)8厘米，蓋度由原來不足9％上升到20％，畝產(chǎn)青干草22.57公斤。三年前赤地千里的蘇尼特草原植被覆蓋率達(dá)到20％－35％，牧草高度達(dá)到7.5厘米以上，平均增高4－5厘米，種類明顯增多，畝產(chǎn)草較過去增加19－50公斤。

休牧，就是在每年春季牧草發(fā)芽生長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)行舍飼圈養(yǎng)40－60天，避免啃食返青的牧草幼芽，從而提高產(chǎn)草能力。三年來，休牧措施已為越來越多的牧民所接受，休牧面積逐年擴(kuò)大，由2002年的2656.9萬畝增加到2004年的2.42億畝，占草原總面積的81.9%。根據(jù)內(nèi)蒙古草勘院對(duì)2003年春季休牧牧草長(zhǎng)勢(shì)監(jiān)測(cè)，錫盟東部草甸草原休牧與非休牧區(qū)相比，草群增高3厘米，蓋度提高27個(gè)百分點(diǎn)，畝產(chǎn)青干草增加15.82公斤，分別提高37.5%、168.8%和82.9%；中部典型草原休牧區(qū)與非休牧區(qū)相比，草群增高4厘米，蓋度提高7個(gè)百分點(diǎn)，畝產(chǎn)青干草增加20.01公斤，特別提高133％、70％和174.9%；西部荒漠草原休牧區(qū)與非休牧區(qū)相比，草群增高3厘米，蓋度提高10個(gè)百分點(diǎn)，畝產(chǎn)青干草增加8.56公斤，分別提高60％、100％和34％；南部典型草原休牧區(qū)與非休牧區(qū)相比，草群增高9厘米，蓋度提高30個(gè)百分點(diǎn)，畝產(chǎn)青干草增加41.5公斤，分別提高3.3倍、1.5倍和3.6倍。

輪牧，也叫劃區(qū)輪牧，就是在生態(tài)狀況和植被條件較好的地區(qū)實(shí)行休牧的基礎(chǔ)上，適應(yīng)一定時(shí)段內(nèi)牧草生長(zhǎng)和合理采食需要，根據(jù)水源條件將草場(chǎng)劃分若干小區(qū)，輪流放牧，從而控制連續(xù)采食，使草場(chǎng)處于良性循環(huán)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)利用。劃分輪牧可以提高草場(chǎng)利用率，增加載畜量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏。2004年，錫盟劃區(qū)輪牧面積達(dá)到1950萬畝，是2002年267萬畝的7.3倍；劃區(qū)輪牧戶達(dá)到3636戶，是2002年380戶的9.6倍。草甸草原輪牧區(qū)畝產(chǎn)草量較非輪牧區(qū)提高了33％，單位面積載畜量提高了28％－38％；典型草原輪牧區(qū)較非輪牧區(qū)畝產(chǎn)草量提高了21％，單位面積載畜量提高了15％－25％；荒漠草原輪牧區(qū)較非輪牧區(qū)畝產(chǎn)草量提高了35％，單位面積載畜量提高了30％－40％。

上述“三牧”制度，是根據(jù)草場(chǎng)的退化程度和植被基礎(chǔ)，分別采取的適度利用措施。“三牧”制度的共性特征是在一定時(shí)段內(nèi)不利用草場(chǎng)。禁牧是一種極端性措施，在較長(zhǎng)（幾年）時(shí)段內(nèi)不利用。休牧是季節(jié)性禁牧，在牧草發(fā)芽生長(zhǎng)時(shí)期（幾個(gè)月）不利用。輪牧是輪番性禁牧，在青草期內(nèi)對(duì)部分草場(chǎng)短時(shí)間（幾天至十幾天）不利用。推行“三牧”制度，在錫盟乃至我國草原畜牧業(yè)的發(fā)展史上是前所未有的。這是認(rèn)識(shí)自然規(guī)律、順應(yīng)自然規(guī)律的自覺行為。錫盟提出局部禁牧、全面休牧、普遍輪牧，這是保護(hù)草原生態(tài)和科學(xué)利用草場(chǎng)的最主要、最有效的措施。

（二）建設(shè)高產(chǎn)飼草料基地

高產(chǎn)飼草料基地，是指選擇水資源相對(duì)富集地區(qū)，合理開發(fā)利用地下水，開辟規(guī)模適度的、防風(fēng)措施配套的、用來種植青貯玉米等高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草的水澆地。建設(shè)高產(chǎn)飼草料基地，是牧區(qū)解決枯草期補(bǔ)飼和舍飼圈養(yǎng)之需的重要措施，是調(diào)整畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，擴(kuò)大圈養(yǎng)規(guī)模的必要條件。錫盟在牧區(qū)種植高產(chǎn)飼草料有較長(zhǎng)的歷史，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略以來，這項(xiàng)建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。2003年，錫盟青貯玉米種植面積67.31萬畝，產(chǎn)量15.86億公斤，比2001年增加了20.09萬畝和10.87億公斤；其中，灌溉青貯玉米29萬畝，產(chǎn)量8.12億公斤，比2001年增加了14萬畝和4.82億公斤。人工草地保有面積115萬畝，產(chǎn)草量2.07億公斤，比2001年增加了23.6萬畝和7050萬公斤，畜均擁有人工草地0.07畝。

（三）實(shí)行草畜平衡制度

草畜平衡，就是根據(jù)草原類型和單位面積產(chǎn)草量確定草場(chǎng)載畜量的制度。實(shí)行草畜平衡制度，是防止超載過牧，有效保護(hù)草原，促進(jìn)可持續(xù)利用的措施。2001年以來，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行規(guī)定》，錫盟全面推行以草定畜的草畜平衡制度，2002年制定了《錫林郭勒盟草畜平衡實(shí)施細(xì)則》。各旗縣畜牧草原部門專門組織力量，逐戶進(jìn)行承包草場(chǎng)面積和草場(chǎng)生產(chǎn)能力測(cè)算，根據(jù)草場(chǎng)的不同類型，分別規(guī)定最高載畜量，簽訂了草畜平衡責(zé)任書。每年定期檢查牧戶草畜平衡制度執(zhí)行情況，對(duì)超載戶下達(dá)指令性出欄計(jì)劃，并制定了處罰辦法。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)草場(chǎng)的監(jiān)測(cè)，根據(jù)植被變化情況，及時(shí)調(diào)整載畜量標(biāo)準(zhǔn)。2003年，全盟草場(chǎng)圍欄面積達(dá)到1.35億畝，占草場(chǎng)總面積的45.9%。全盟有47927戶牧戶簽訂了草畜平衡責(zé)任書，應(yīng)簽率達(dá)到100％，成為全國五大牧區(qū)率先推行草畜平衡責(zé)任制的地區(qū)。