綜合經(jīng)營下的金融機構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)

夏　斌　陳道富

在綜合經(jīng)營日趨發(fā)展的形勢下，當(dāng)前對金融機構(gòu)總的監(jiān)管思路應(yīng)該是：“在堅持分業(yè)監(jiān)管原則的同時，實現(xiàn)部分業(yè)務(wù)逐步向功能性綜合監(jiān)管的過渡。”

金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營在我國現(xiàn)實生活中已大量存在，在股權(quán)、組織、業(yè)務(wù)上已有大量交叉，且其風(fēng)險已有所表現(xiàn)。為此，我國應(yīng)在堅持分業(yè)監(jiān)管原則的同時，實現(xiàn)部分業(yè)務(wù)逐步向功能性綜合監(jiān)管的過渡，建立多層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

金融機構(gòu)大行綜合經(jīng)營之道

目前金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營或“混業(yè)經(jīng)營”，在我國現(xiàn)實生活中已大量存在。雖然綜合經(jīng)營的形式繁多，但歸納起來主要有三類。

一是通過成立金融控股公司或金融集團，持有多個金融機構(gòu)股權(quán)，達(dá)到綜合經(jīng)營或“混業(yè)經(jīng)營”。如中信、光大、平安等集團公司，這些集團分別相對控股和絕對控股銀行、證券、保險、基金、期貨、信托等金融機構(gòu)。也有因?qū)崢I(yè)公司投資金融業(yè)形成的金融集團，如山東電力集團和國家開發(fā)投資公司等。

這些綜合經(jīng)營或被稱為“混業(yè)經(jīng)營”的，并不是直接意義上的混業(yè)經(jīng)營(即銀行直接經(jīng)營保險，實業(yè)企業(yè)直接經(jīng)營金融業(yè)務(wù)等)，而是以股權(quán)持有的方式，通過跨行業(yè)投資間接實現(xiàn)綜合經(jīng)營或“混業(yè)經(jīng)營”。

二是各類金融機構(gòu)相互合作，共用平臺，或者成立專門機構(gòu)實現(xiàn)銷售功能上的綜合經(jīng)營。即金融機構(gòu)之間相互代理銷售金融產(chǎn)品，如銀行銷售基金、保險產(chǎn)品，證券公司銷售基金?；蛘呤且患瘓F內(nèi)不同金融機構(gòu)統(tǒng)一網(wǎng)頁，共同營銷產(chǎn)品。一些金融集團實現(xiàn)集團內(nèi)金融機構(gòu)數(shù)據(jù)的集中與統(tǒng)一處理。

三是各類金融機構(gòu)共同競爭同一類性質(zhì)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。目前各類金融機構(gòu)出于各種原因或壓力，都已紛紛將資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)作為業(yè)務(wù)發(fā)展的重點之一，如銀行的理財業(yè)務(wù)，證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，保險公司的分紅保險、投資聯(lián)結(jié)保險，信托公司各式各樣的信托計劃，基金管理公司的各類證券投資基金以及擬推出的客戶委托投資計劃等。雖然這些業(yè)務(wù)名稱各不相同，具體操作上因各監(jiān)管部門監(jiān)管方式不一而導(dǎo)致業(yè)務(wù)方式不盡一樣，但這些行為體現(xiàn)的都是“信托”原則，實現(xiàn)的都是相同的“代客理財”功能。從這一點講，在這類業(yè)務(wù)方面，中國各類金融機構(gòu)已真正實現(xiàn)了綜合經(jīng)營或混業(yè)經(jīng)營。

綜合經(jīng)營風(fēng)險需警惕

資產(chǎn)管理市場嚴(yán)重混亂狀況有所收斂，但未根本扭轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國各類金融機構(gòu)均已開展形式各異的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，鑒于近幾年實踐中的慘痛教訓(xùn)，一些監(jiān)管部門在監(jiān)管理念與政策上已有所調(diào)整，正在趨于統(tǒng)一，但總體上看，各監(jiān)管部門在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)監(jiān)管上，在、法律依據(jù)、監(jiān)管政策上仍缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。例如，在是否可以異地開展業(yè)務(wù)，委托理財?shù)淖畹屯顿Y金額、最低收益保證，委托理財?shù)娜藬?shù)限制，委托財產(chǎn)的單獨設(shè)賬，第三方托管等方面仍存在差異，嚴(yán)重的風(fēng)險隱患依然存在。而且不同金融機構(gòu)開展同一資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，受到寬嚴(yán)程度并不相同的監(jiān)管約束，因此出現(xiàn)了嚴(yán)重的不公平競爭。

金融機構(gòu)間關(guān)聯(lián)交易增多，出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險傳遞現(xiàn)氟。綜合經(jīng)營的最大優(yōu)勢在于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，最大風(fēng)險是如何防范不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易引發(fā)的風(fēng)險傳遞。目前隨著金融集團的建立，金融機構(gòu)之間以及與股東之間的關(guān)聯(lián)交易逐步增多。由于我國目前對金融控股集團防范風(fēng)險的防火墻制度尚未系統(tǒng)建立，隨著金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)聯(lián)系的密切，關(guān)聯(lián)交易自然增多，風(fēng)險傳遞問題日益嚴(yán)重。如由于對證券公司的委托理財監(jiān)管不力，導(dǎo)致證券公司挪用客戶委托理財資金，已造成上百億元的資金虧損，形成了系統(tǒng)性風(fēng)險。由于監(jiān)管層面始終缺乏對金融集團的協(xié)調(diào)監(jiān)管，造成德隆系等實業(yè)集團巨額風(fēng)險損失的產(chǎn)生，又進而將風(fēng)險向多家金融機構(gòu)傳遞。

外資金融集團對我國金融機構(gòu)綜合經(jīng)營的影響。目前，有部分綜合性的海外金融集團已通過各種渠道分別進入我國的保險、證券、銀行等金融領(lǐng)域甚至實業(yè)投資領(lǐng)域，給我國分業(yè)經(jīng)營政策帶來很大沖擊。例如匯豐集團在中國的銀行業(yè)擁有上海銀行8％的股權(quán)，擁有福建亞洲商業(yè)銀行27％的股份，擁有交通銀行19．9％的股權(quán)。在保險業(yè)，擁有平安保險19．9％的股權(quán)，擁有北京匯豐保險經(jīng)紀(jì)有限公司24．9％的股權(quán)。在基金管理業(yè)，匯豐與山西信托投資公司成立合資基金管理公司，匯豐占股33％。幾乎所有的持股比例，分別看都已達(dá)到我國對外資股東持股比例的高限，合計看已超出我國的有關(guān)規(guī)定。在我國目前監(jiān)管部門缺乏對綜合經(jīng)營監(jiān)管約束的背景下，具有綜合經(jīng)營優(yōu)勢的國外大金融集團大舉入境，不僅對中國金融機構(gòu)的經(jīng)營形成巨大壓力，而且此舉本身的風(fēng)險也不容低估。

加快金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的建設(shè)

目前我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中已經(jīng)存在由大量金融機構(gòu)綜合經(jīng)營所累積的巨額風(fēng)險。只是每當(dāng)單個金融機構(gòu)出了事，基于分別監(jiān)管的原則，分別處置風(fēng)險，無人統(tǒng)計與計算因集團控股導(dǎo)致的總體風(fēng)險量和風(fēng)險的相互傳遞量。因此，當(dāng)務(wù)之急是在我國目前根本改變分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管原則條件還不充分成熟的條件下，盡快建立對金融集團控股的有效監(jiān)管措施，建立適合我國目前狀況的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。根據(jù)我國金融機構(gòu)目前綜合經(jīng)營現(xiàn)狀和金融市場的進一步發(fā)展趨勢，當(dāng)前總的監(jiān)管思路應(yīng)該是：“在堅持分業(yè)監(jiān)管原則的同時，實現(xiàn)部分業(yè)務(wù)逐步向功能性綜合監(jiān)管的過渡”。

為此，首先應(yīng)明確對于目前銀行、證券、保險機構(gòu)的三大傳統(tǒng)基本業(yè)務(wù)，各類金融機構(gòu)仍應(yīng)嚴(yán)格遵守“分業(yè)經(jīng)營”的原則。雖然我國已經(jīng)出現(xiàn)金融控股公司以及金融機構(gòu)之間出現(xiàn)相互投資的現(xiàn)象，但這仍然還僅限于股權(quán)投資，是一種跨行業(yè)的投資，并不是嚴(yán)格意義上的三大業(yè)務(wù)的融合與混業(yè)，因此分業(yè)監(jiān)管仍能基本適應(yīng)當(dāng)前我國金融業(yè)的發(fā)展需求。其次，從國際經(jīng)驗看，加強行業(yè)監(jiān)管是綜合監(jiān)管的基礎(chǔ)。我國目前金融監(jiān)管的能力仍然較低，有必要堅持一個時期的分業(yè)監(jiān)管，從而進一步提高監(jiān)管部門對各行業(yè)的監(jiān)管能力。第三，目前中國金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營主要體現(xiàn)為金融集團控股下的間接綜合經(jīng)營和三大傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)之外的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。此兩大特征不僅是中國金融業(yè)發(fā)展與深化的必然，而且也是當(dāng)前盡快解決中國金融機構(gòu)經(jīng)營壓力，提升民族金融業(yè)競爭力的急迫需求。因此，有關(guān)部門應(yīng)順應(yīng)這個發(fā)展趨勢，在風(fēng)險可控的前提下，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新，通過漸進性方式逐步實現(xiàn)綜合經(jīng)營。與此相對應(yīng)，我國的金融監(jiān)管制度安排也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。在堅持分業(yè)監(jiān)管的前提下，視金融業(yè)務(wù)的發(fā)展情況，局部擇機走向功能性綜合監(jiān)管。

制定對金融控股集團監(jiān)管的相關(guān)制度

我國金融業(yè)近幾年的教訓(xùn)表明，盡管金融控股集團實現(xiàn)的只是間接綜合經(jīng)營，但大量金融風(fēng)險的產(chǎn)生往往是因為政府疏于對金融控股集團層面的關(guān)注與監(jiān)管。為此，應(yīng)盡快制定對金融控股集團的監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容?？紤]到外資金融集團綜合經(jīng)營對我國金融系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響，不論母公司(控股公司)的注冊地是否在中國境內(nèi)，只要是實質(zhì)控制中國境內(nèi)兩類

不同金融機構(gòu)以上的境外機構(gòu)，就應(yīng)認(rèn)定是金融控股集團，要求單獨成立金融控股公司，除對其屬下單個金融機構(gòu)進行分業(yè)監(jiān)管外，還需對金融控股集團進行監(jiān)管。今后，為降低金融控股集團內(nèi)股權(quán)不透明造成的風(fēng)險，應(yīng)要求其采取一定的措施保證其股權(quán)結(jié)構(gòu)簡單、透明。如果僅僅擁有兩個金融機構(gòu)的股權(quán)但尚未達(dá)到實質(zhì)性控制，應(yīng)由監(jiān)管機構(gòu)確定是否必須單獨設(shè)立金融控股集團。

一般來說，銀行發(fā)生危機，對一國金融體系的損害最大，為此各國對銀行的監(jiān)管最為嚴(yán)厲，對金融控股集團的監(jiān)管也是意在防止銀行體系遭受不必要的危險。有鑒于此，金融控股集團監(jiān)管主體的選擇可遵循以下原則：只要金融控股集團內(nèi)擁有銀行，不論是否實質(zhì)控制，都由銀監(jiān)會作為該金融控股集團的監(jiān)管主體；如果金融控股集團不擁有銀行，則根據(jù)集團主要資產(chǎn)的性質(zhì)，確定主監(jiān)管者，由證監(jiān)會或保監(jiān)會擔(dān)任監(jiān)管主體。

在具體監(jiān)管操作上，金融控股集團的監(jiān)管主體不對金融控股集團內(nèi)單個金融機構(gòu)進行監(jiān)管(原監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融機構(gòu)除外)，但必須對金融控股集團進行并表監(jiān)管，重點監(jiān)控金融控股集團的資本充足率、風(fēng)險集中度和關(guān)聯(lián)交易。

對當(dāng)前蓬勃發(fā)展的各類金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)盡快統(tǒng)一游戲規(guī)則

鑒于我國各金融機構(gòu)都已經(jīng)從事并相互大規(guī)模競爭同一的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)的運行機制、監(jiān)管思路也大致相同，但法律依據(jù)、監(jiān)管政策又不完全一致。為此，對這類業(yè)務(wù)可先實現(xiàn)功能性的綜合監(jiān)管?？捎蓢鴦?wù)院副秘書長牽頭，會同人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同出臺《金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》(簡稱《管理辦法》)，統(tǒng)一游戲規(guī)則，防范金融風(fēng)險?！豆芾磙k法》應(yīng)依據(jù)信托的基本原理對這些資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)進行規(guī)范。各監(jiān)管部門根據(jù)所管轄金融機構(gòu)開展資產(chǎn)管理的特征，在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，可出臺具體的管理細(xì)則。

盡快建立分層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺

當(dāng)前有關(guān)監(jiān)管部門已經(jīng)建立的協(xié)調(diào)平臺，一是從關(guān)閉金融機構(gòu)需求出發(fā)而設(shè)立的，二是更多地側(cè)重于信息交流的聯(lián)系會議制度。但是，如上所述，隨著金融機構(gòu)各種綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展，綜合經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的矛盾將日益突出，為防止金融監(jiān)管制度出現(xiàn)階段性的不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的問題出現(xiàn)，有必要確立具有長效的分層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，以確保分業(yè)監(jiān)管向功能性綜合監(jiān)管的逐步過渡。

建立金融危機處置協(xié)調(diào)機制。當(dāng)發(fā)生金融危機或重大金融突發(fā)事件時，對金融危機或突發(fā)事件實施有效及時的“危機管理”。金融機構(gòu)綜合經(jīng)營后，大量的風(fēng)險通過金融集團內(nèi)對沖分散后，有時可表現(xiàn)為金融集團經(jīng)營更加穩(wěn)定。但一旦風(fēng)險爆發(fā)，其突然性、破壞性又往往比未實現(xiàn)綜合經(jīng)營更為嚴(yán)重。為了應(yīng)對這種突發(fā)、巨大的金融危機，有必要在國務(wù)院層面建立金融危機處置協(xié)調(diào)機制?？捎煞止芙鹑诟笨偫頀鞄洠嗣胥y行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參加，必要時公、檢、法、宣傳部等部門共同參與，建立金融危機處置協(xié)調(diào)小組，處置突發(fā)性的金融危機。眼下主要負(fù)責(zé)處置歷史積累的高風(fēng)險金融機構(gòu)問題。

建立金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制。通過漸進方式推進金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營，必然涉及大量突破原有法律、法規(guī)和規(guī)章的金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。為了支持金融機構(gòu)的創(chuàng)新，同時協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門在業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新方面的監(jiān)管，有必要建立業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制。如目前各類金融機構(gòu)均開展的功能相同且不涉及三大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。該協(xié)調(diào)可由國務(wù)院副秘書長牽頭，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參加，及時會商，共同制定基本管理原則，以國務(wù)院法規(guī)形式頒布。各相關(guān)部門可根據(jù)此法規(guī)制定具體細(xì)則。對于突破重大法律的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新，報國務(wù)院審閱后由人大審議。

信息共享機制。在當(dāng)前季度聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，各監(jiān)管部門、中央銀行之間形成3十1的信息共享機制。各監(jiān)管部門、中央銀行應(yīng)與金融控股集團監(jiān)管部門共享對該集團內(nèi)務(wù)金融機構(gòu)現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息以及各種監(jiān)管處罰信息。建立信息共享機制時，應(yīng)綜合考慮成本收益，各部門不能各行其是，重復(fù)設(shè)置信息管道，收集信息，增加政府開支，同時給被監(jiān)管者增加過多成本。在實現(xiàn)共享信息時，可設(shè)置部門間保密墻，確定各種信息的閱讀權(quán)限。

(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所)