《期刊出版管理規(guī)定》解讀

李建臣

《期刊出版管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2005年9月30日頒布，并將于2005年12月1日起實施。在參與起草、討論和修改，特別是在頒布后的學(xué)習(xí)過程中，有一些體會和感想，提出來與大家一起交流。

一、關(guān)于修訂的過程和基本原則

1988年，剛成立不久的國家新聞出版署頒布了《期刊管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行》）。作為一個重要的行業(yè)綜合性規(guī)章，《暫行》的出臺標(biāo)志著我國期刊出版管理工作向法制化邁出了歷史性的一步?！稌盒小奉C布實施17年來，對于維護(hù)期刊出版秩序，推動我國期刊出版業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但是，社會的發(fā)展對期刊出版管理工作提出了許多新的要求。具體表現(xiàn)在：

1.《暫行》頒布后的17年來，整個國家和社會全面蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革和文化體制改革不斷深入，國際經(jīng)濟(jì)往來和文化交流日益頻繁，期刊出版工作的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境發(fā)生了巨大變化。

2.期刊出版業(yè)自身得到長足發(fā)展，不僅在出版規(guī)模、出版手段、出版理念等方面發(fā)生了深刻變化，而且作為一個行業(yè)在社會發(fā)展中的地位、作用也發(fā)生了很大變化，同時在發(fā)展過程中也提出了許多新問題，對出版管理工作從基本原則、管理思路到管理內(nèi)容等方面都提出了新要求。

3.黨中央對新聞出版行業(yè)的發(fā)展和對新聞出版管理工作提出了許多重要要求，創(chuàng)建和諧社會，樹立科學(xué)發(fā)展觀，深化改革、轉(zhuǎn)變職能、依法行政等重要指導(dǎo)思想和原則，都對完善期刊管理提出了新任務(wù)。

4.《行政許可法》、《廣告法》、《著作權(quán)法》、《出版管理條例》等一系列對期刊出版管理具有重要指導(dǎo)意義的上位法陸續(xù)出臺，《暫行》作為部門規(guī)章必須要能夠體現(xiàn)上位法的立法思想和基本原則，具體規(guī)定要與上位法相銜接和一致。因此，《暫行》亟待修訂。

實際上，修訂工作從2002年即已開始。在總署、報刊司、期刊處多次研究討論的基礎(chǔ)上，分別組織了部分類別的期刊出版單位、部分地方新聞出版局相關(guān)管理人員、部分期刊主管部門相關(guān)管理人員、部分相關(guān)行業(yè)協(xié)會的有關(guān)人士，以及提交全國新聞出版局長會議等數(shù)十次不同層次、不同范圍、不同側(cè)重點(diǎn)的討論，直接被征求意見的相關(guān)人員達(dá)數(shù)百人次，前后八易其稿。在修訂過程中，還經(jīng)歷了對全國報刊散濫和利用職權(quán)攤派發(fā)行的綜合治理，以及深化文化體制改革等一系列重要的政策調(diào)整。

修訂工作堅持了四條基本原則：

1.落實中央對新聞出版管理工作要實行全過程監(jiān)管的指示要求。作為綜合性規(guī)章，《暫行》對期刊出版活動的規(guī)范并不全面，有些方面不具體、不深入或沒有涉及，以致在頒布實施后，新聞出版管理部門又出臺了大量新的規(guī)范性文件以作為補(bǔ)充。這次修訂力求關(guān)注期刊出版的各個環(huán)節(jié)，完善各種相關(guān)制度，把有關(guān)期刊出版方面比較成熟的、零散的或必需的管理政策納入其中，使之成為一個完整的綜合性規(guī)章。

2.貫徹依法行政的基本要求，在立法思想和基本原則上與上位法協(xié)調(diào)一致。對上位法中提出的原則性問題，《規(guī)定》結(jié)合期刊出版行業(yè)的特點(diǎn)和管理工作實際，做了更加具體和明確的規(guī)定。

3.做好與相關(guān)方面法規(guī)或規(guī)章的銜接。對部分涉及其他法規(guī)或規(guī)章的內(nèi)容，區(qū)別不同情況在本規(guī)章中列出一些條款或不在本規(guī)章中提及；對部分將來可能做出調(diào)整或需要完善的內(nèi)容，在有關(guān)條款中做了技術(shù)性處理，為將來與其他法規(guī)和規(guī)章的調(diào)整或制定相銜接留下接口。

4.實事求是，立足管理，突出重點(diǎn)，抓好導(dǎo)向。

二、關(guān)于修訂的主要內(nèi)容

《規(guī)定》從原《暫行》的6章40條變?yōu)樾抻喓蟮?章67條。除了內(nèi)容方面的擴(kuò)充，管理思想和行文結(jié)構(gòu)也作了較大調(diào)整，不僅對大量內(nèi)容進(jìn)行增刪，保留的內(nèi)容也大多重新表述。修訂內(nèi)容主要涉及如下一些方面：

1.明確了期刊出版的合法性問題。期刊必須由依法設(shè)立的期刊出版單位出版；期刊出版單位出版期刊，必須經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)。這就從根本上劃清了合法期刊與非法期刊的界限，為認(rèn)定非法期刊、打擊期刊非法出版活動提供了法律依據(jù)。

2.明確了期刊出版單位設(shè)立的許可制度?！冻霭婀芾項l例》雖有設(shè)立期刊出版單位實行許可制度的條款，但多年來我們審批的是期刊創(chuàng)辦而不是期刊出版單位設(shè)立。這次修訂明確了期刊出版單位須依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立，經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)并履行登記注冊手續(xù)。

3.明確了申請創(chuàng)辦期刊、設(shè)立期刊出版單位的條件、程序以及提交的材料。按照《行政許可法》的要求，結(jié)合期刊業(yè)管理的實踐，我們對申請創(chuàng)辦期刊、設(shè)立期刊出版單位的條件、程序以及提交的材料做了明確的規(guī)定。

4.明確了期刊出版單位的市場主體地位、須承擔(dān)的責(zé)任和所擁有的權(quán)利。這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下完善期刊出版管理體制所提出的必然要求。

5.明確了中央在京單位創(chuàng)辦期刊、設(shè)立期刊出版單位“經(jīng)主管單位審核同意后，由主辦單位報新聞出版總署審批”。我們過去的做法是由主管單位報總署審批。這樣修訂使之與《出版管理條例》一致起來。

6.明確了科技類期刊統(tǒng)一歸口管理。根據(jù)《出版管理條例》及相關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》刪除了《暫行》中關(guān)于創(chuàng)辦科技類期刊由科技部審批的條款，即創(chuàng)辦任何期刊均由總署審批。

7.明確了須報總署審批的期刊部分項目變更內(nèi)容。根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》等規(guī)定，明確了“期刊出版單位變更名稱、合并或分立、改變資本結(jié)構(gòu)、出版新的期刊”，“期刊變更名稱、主辦單位或主管單位、登記地、業(yè)務(wù)范圍”均須報總署審批。

8.明確了組建期刊出版集團(tuán)的申報和審批的具體規(guī)定。

9.明確了申報、審批和辦理各種手續(xù)的時限要求，以及超過時限的處理辦法。

10.對期刊及期刊出版單位終止出版活動等方面的問題做出了具體的規(guī)定。

11.明確了對涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題實行備案制度。

12.對期刊刊載內(nèi)容不真實、不公正，侵害公民、法人或公共利益的，針對不同情況做出了具體規(guī)定。

13.對期刊轉(zhuǎn)載、摘編互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容做出明確規(guī)定。期刊轉(zhuǎn)載、摘編互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容，必須按照有關(guān)規(guī)定對其內(nèi)容進(jìn)行核實，并在明顯位置標(biāo)明下載文件網(wǎng)址、下載日期等。

14.明確了期刊出版單位與境外出版機(jī)構(gòu)開展合作出版項目，必須經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)。

15.明確了期刊出版的編輯責(zé)任制度。作者有自由，出版有紀(jì)律。期刊編輯人員要本著對社會負(fù)責(zé)任的原則，承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。

16.對禁止一號多刊、買賣刊號的問題做了重新表述，并對期刊名稱寫法、封面標(biāo)識等問題做了重新規(guī)定。

17.明確了期刊增刊審批內(nèi)容。提出了對增刊的規(guī)范性要求，明確了每種期刊每年只允許出版兩期增刊，由省級新聞出版行政部門審批。

18.對期刊合訂本的制作做了具體的規(guī)范：合訂本須按原期刊出版順序裝訂，不得對期刊內(nèi)容另行編排；對于因內(nèi)容違法被新聞出版行政部門處以行政處罰的，該期期刊的相關(guān)篇目不得收入合訂本;被注銷登記的期刊，不得制作合訂本。

19.增加了有關(guān)期刊開展廣告業(yè)務(wù)內(nèi)容的規(guī)定。強(qiáng)調(diào)期刊出版單位開展廣告業(yè)務(wù)，必須遵守廣告法規(guī)定，發(fā)布廣告須依法查驗有關(guān)證明文件，核實廣告內(nèi)容，不得刊登有害的、虛假的等違法廣告。

20.對期刊出版單位與廣告經(jīng)營者的合作關(guān)系做了明確限定：期刊的廣告經(jīng)營者限于在合法授權(quán)范圍內(nèi)開展廣告經(jīng)營、代理業(yè)務(wù)，不得參與期刊的采訪、編輯等出版活動。

21.明確了期刊采編業(yè)務(wù)與經(jīng)營業(yè)務(wù)必須嚴(yán)格分開，期刊不得刊登任何形式的有償新聞。禁止以采編報道相威脅，以要求被報道對象做廣告、提供贊助、加入理事會等損害被報道對象利益的行為牟取不正當(dāng)利益。

22.對期刊設(shè)立記者站問題，明確參照《報社記者站管理辦法》管理；期刊出版單位是否具有新聞采編業(yè)務(wù)由新聞出版總署認(rèn)定。

23.對期刊記者證的管理問題，因已出臺《新聞記者證管理辦法》，《規(guī)定》中未做重復(fù)規(guī)定。

24.對攤派發(fā)行問題作了規(guī)定。期刊出版單位不得以不正當(dāng)競爭行為開展經(jīng)營活動，不得利用權(quán)力攤派發(fā)行期刊。

25.明確了期刊出版事后審讀制度。審讀工作在期刊管理工作中占有十分重要的位置，多年來在管理工作實踐中已經(jīng)形成成熟的經(jīng)驗和做法。這次修訂將審讀工作作為一種制度確定下來。

26.提出了期刊出版的質(zhì)量評估制度。有關(guān)期刊質(zhì)量評估問題過去有規(guī)范性文件，但存在一定局限性。下一步總署將根據(jù)新形勢的要求，制定出期刊出版質(zhì)量綜合評估體系，對期刊出版質(zhì)量和期刊出版單位進(jìn)行全面的綜合評估。對評估不合格的，將通過建立退出機(jī)制予以注銷。

27.確定了期刊年度核驗制度。年度核驗制度是按照中央要求實施的、多年來被出版管理實踐證明是行之有效的一項管理方式。這次修訂較為系統(tǒng)地設(shè)計了年度核驗的條件、程序以及緩驗、不予通過及催告制度。對于存在嚴(yán)重問題的期刊將通過年度核驗予以注銷。

28.重申了從業(yè)人員資格管理制度。規(guī)定期刊出版從業(yè)人員應(yīng)具備國家規(guī)定的新聞出版職業(yè)資格條件；期刊出版單位的社長、總編輯須符合國家規(guī)定的任職資格和條件;期刊出版單位的社長、總編輯須參加新聞出版行政部門組織的崗位培訓(xùn)；期刊出版單位的新任社長、總編輯須經(jīng)過崗位培訓(xùn)合格后才能上崗。

29.完善了期刊的休刊制度。對期刊休刊的時限和必須履行的批準(zhǔn)手續(xù)做了明確規(guī)定。期刊休刊超過一年的，由總署撤銷《期刊出版許可證》，所在地省級新聞出版行政部門注銷登記。

30.強(qiáng)化了屬地管理原則。在期刊的創(chuàng)辦、變更、審讀以及監(jiān)管等每一個必要環(huán)節(jié)，都突出了地方新聞出版行政機(jī)關(guān)的管理責(zé)任和職能。

《規(guī)定》的頒布和實施，是期刊出版界的一件大事。對我國期刊出版業(yè)的發(fā)展必將產(chǎn)生較大的影響。