社會(huì)治理：中國(guó)政府治理模式的邏輯延伸

賀龍棟

摘要：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府的職能從重政治統(tǒng)治向重社會(huì)治理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。因此，從邏輯上說(shuō)，推進(jìn)社會(huì)治理不僅具有可能性，而且還具有可行性。同時(shí)，面對(duì)全新的社會(huì)格局，建立和完善新型的社會(huì)治理管理體制也是刻不容緩的。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；社會(huì)治理；治理成本

中圖分類號(hào)：D630．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2005)12—0024一03

社會(huì)治理作為一種公共管理模式，是西方國(guó)家在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)，在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民基本關(guān)系明確定位的前提下誕生出來(lái)的新的社會(huì)管理方式。它改變了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家支配社會(huì)的模式，緩解了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中來(lái)自于國(guó)家的頑強(qiáng)阻力；同時(shí)，培育了社會(huì)的自主性、自治性。社會(huì)治理打破了政府對(duì)公共管理的壟斷，使政府不再是唯一的公共服務(wù)提供者，有利于促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新。

一、社會(huì)治理理念與中國(guó)現(xiàn)實(shí)境況的邏輯契合

社會(huì)治理作為超越于新公共管理的一種理念，是在各國(guó)尋求公共管理新模式的進(jìn)程中提出的一種新理念和新構(gòu)想。社會(huì)治理根植于治理理論。治理理論產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家是公認(rèn)的民主政治較為成熟的國(guó)家，民主政治是治理理論興起的政治背景。民主政治意味著民眾與政府之間不是被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者的關(guān)系，而是委托人與代理人的關(guān)系，即民眾是公共權(quán)力的主人，民眾作為委托人將公共權(quán)力托付給政府，使其代行公共管理的職責(zé)，政府的權(quán)力及其相應(yīng)職責(zé)均來(lái)自于民眾的這種委托一代理契約。這一經(jīng)典的民主理論預(yù)設(shè)是治理理論得以興起的基本理論前提。正因?yàn)槿绱?，社?huì)治理對(duì)于尚未開(kāi)啟民主化進(jìn)程的國(guó)家而言只能是一件后現(xiàn)代的奢侈品。

社會(huì)治理體現(xiàn)了一種還權(quán)于民的努力方向。格里·斯托克認(rèn)為，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”，“治理理論也提請(qǐng)人們注意私營(yíng)和志愿機(jī)構(gòu)之愈來(lái)愈多地提供服務(wù)以及參與戰(zhàn)略性決策這一事實(shí)”。政府一詞往往指合法壟斷社會(huì)強(qiáng)制性權(quán)力的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。而治理認(rèn)為社會(huì)的權(quán)威應(yīng)當(dāng)多元化，強(qiáng)調(diào)除了政府以外的其它組織(非政府組織)在提供公共產(chǎn)品方面的作用，是對(duì)政府壟斷公共產(chǎn)品供給的置疑。如果說(shuō)追問(wèn)統(tǒng)治者占有權(quán)力的理由構(gòu)成了近代民主政治的邏輯起點(diǎn)，那么治理理論追問(wèn)政府壟斷公共產(chǎn)品供給的理由則成為民主政治進(jìn)一步深入發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。如果民眾能從政府以外的組織獲得公共產(chǎn)品，那么更多的具備自組織色彩的非政府組織將為民眾提供更加廣闊而真切的實(shí)現(xiàn)自我管理的民主思想的歷史舞臺(tái)。而這其實(shí)不過(guò)是使公眾擁有選擇政府以外的公共產(chǎn)品提供者的權(quán)利，不過(guò)是公眾的自主權(quán)的拓展而已。因此，“社會(huì)治理蘊(yùn)涵了有限政府、法治政府、公眾參與、民主、社會(huì)公正等等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、公民社會(huì)等多種社會(huì)管理主體之間溝通與交流，通過(guò)共同參與、協(xié)同解決、公共責(zé)任機(jī)制，在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量”。社會(huì)治理契合了人類實(shí)現(xiàn)自我管理的民主理想，它為民主政治的生長(zhǎng)與完善提供了新的歷史契機(jī)。

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變職能，還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下無(wú)所不包的“全能政府”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，由宏觀經(jīng)濟(jì)的“控制者”、“計(jì)劃者”向“指導(dǎo)者”、“引導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變。中國(guó)在國(guó)家法治化建設(shè)中也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，法治觀念深入人心，民主化進(jìn)程也有目共睹，社會(huì)公正的理念也正在得到張揚(yáng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的決定》也提出要“形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處社會(huì)”，“要適合我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置，注重激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)公平和正義”。與此同時(shí)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理也由過(guò)去政府管理更多地突出特殊集團(tuán)的意志向更多地突出社會(huì)公眾的意志轉(zhuǎn)變；由突出政府管理活動(dòng)以政府主體的規(guī)則為導(dǎo)向向突出以社會(huì)公眾的需求為依歸轉(zhuǎn)變；由突出政府管理是直接進(jìn)行統(tǒng)治的工具性作用向突出政府管理為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用轉(zhuǎn)變；由突出對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)向突出對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)公共責(zé)任制轉(zhuǎn)變。這一切意味著政府職能從重政治統(tǒng)治向重社會(huì)治理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。因此，作為一個(gè)正在努力建設(shè)社會(huì)主義民主和法治的國(guó)家，中國(guó)依托迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與已有的社會(huì)和政治優(yōu)勢(shì)，完全可能形成“后發(fā)態(tài)勢(shì)”，在推進(jìn)社會(huì)治理方面進(jìn)入先行探索的行列。所以，邏輯地說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)政治文明建設(shè)過(guò)程中存在著社會(huì)治理得到實(shí)際運(yùn)用的條件和空間。

二、中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和權(quán)威結(jié)構(gòu)的變遷，為中國(guó)推進(jìn)社會(huì)治理提供了前提條件

中國(guó)具有強(qiáng)政府的傳統(tǒng)。但是，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型日趨深刻，依法治國(guó)的理念更加深入人心，公共生活中原有的權(quán)威結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，依托市場(chǎng)而與政府保持距離的自主個(gè)人的大量出現(xiàn)，使政府包攬社會(huì)事務(wù)處理的積極性和能力都大為減弱，主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能和創(chuàng)新政府履行職能的方式，已經(jīng)成為中國(guó)政府自身的要求。

中國(guó)自1978年開(kāi)始了體制改革。體制改革的實(shí)質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由此為治理模式的轉(zhuǎn)型提供了新的基礎(chǔ)。中國(guó)的改革從經(jīng)濟(jì)開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)改革又從農(nóng)村開(kāi)始，農(nóng)村改革則是以“下放權(quán)力”為特征的。如鄧小平所說(shuō)，“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”。農(nóng)村改革將作為農(nóng)村公共權(quán)力重要組成部分的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給農(nóng)民。農(nóng)村改革的市場(chǎng)化取向又推動(dòng)了城市國(guó)有企業(yè)改革，“政企合一”的體制向政企分開(kāi)的體制轉(zhuǎn)變，企業(yè)開(kāi)始成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的法人團(tuán)體。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革，而政治改革的目標(biāo)是推動(dòng)民主化和法治化進(jìn)程，逐步落實(shí)人民的民主權(quán)利并以法的方式保護(hù)公民的合法權(quán)益。經(jīng)濟(jì)和政治改革的一個(gè)重要后果便是社會(huì)自治組織的出現(xiàn)。如個(gè)體私營(yíng)工商業(yè)者協(xié)會(huì)、商會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、各種學(xué)會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、職業(yè)協(xié)會(huì)、興趣組織等。而且大眾傳播也開(kāi)始作為群眾喉舌反映民眾意見(jiàn)和要求，社會(huì)成員可以通過(guò)大眾傳播參與討論公共事務(wù)。

以上這些變化說(shuō)明中國(guó)公共權(quán)力配置和運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)正在發(fā)生重大變化。這些自治性組織相對(duì)于國(guó)家具有自主性或非官方性特征，但在一定范圍行使對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)，并在一定程度上影響著政府的公共決策。如消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表參與政府價(jià)格政策的聽(tīng)證會(huì)。公共權(quán)力的配置開(kāi)始由政府一極向政府與社會(huì)自治組織分享權(quán)力轉(zhuǎn)變，決定公共事務(wù)的主體不僅有政府(在中國(guó)語(yǔ)境下指廣義政府，包括執(zhí)政黨、人大等)，而且有各種國(guó)家法定權(quán)威認(rèn)可的自治性組織。公共權(quán)力的運(yùn)作開(kāi)始由單一的自上而下運(yùn)用向政府自上而下和公民通過(guò)其組織自下而上的雙向運(yùn)用。由此也意味著中國(guó)的治理模式正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型。

如果圍繞公共事務(wù)而形成的利益卷入者能夠有序而且有效地協(xié)商解決社會(huì)事務(wù)，則將不僅對(duì)于公共管理的效果和效率是一個(gè)重要的推動(dòng)，對(duì)于社會(huì)主義民主建設(shè)也是一個(gè)推動(dòng)，對(duì)于行政管理體制的改革更是一個(gè)促進(jìn)。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理不但不構(gòu)成對(duì)政府權(quán)威和職能的挑戰(zhàn)，而且有利于政府找到新的發(fā)揮調(diào)控作用的載體和方式。因此，即使在仍然保有強(qiáng)政府色彩的社會(huì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，社會(huì)治理也可能找到現(xiàn)實(shí)的空間，獲得有效推進(jìn)。

三、對(duì)消解社會(huì)問(wèn)題和降低治理成本而言，社會(huì)治理不失是一種較理想的治理模式選擇

社會(huì)治理是一種公共管理模式，但不是唯一的模式，更不是一種試圖解決所有公共管理問(wèn)題的模式。社會(huì)治理的根本價(jià)值在于提高公共管理的效率，其本身是在市場(chǎng)失靈和政府失靈的“縫隙”中萌發(fā)生成的。社會(huì)治理雖然可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，但不足以解決一切問(wèn)題。社會(huì)治理有自己的活動(dòng)領(lǐng)域，也有自己的內(nèi)在局限：它結(jié)合了國(guó)家的管理，但不能代替國(guó)家依法行使強(qiáng)制力；它利用了市場(chǎng)運(yùn)作的機(jī)制，但也無(wú)法代替市場(chǎng)對(duì)各類資源自發(fā)進(jìn)行有效的配置。社會(huì)治理是以國(guó)家和市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，是作為公共領(lǐng)域的政府、作為私人領(lǐng)域的企業(yè)和作為第三領(lǐng)域的社會(huì)或社群彼此結(jié)合而形成的共同管理，是對(duì)單純國(guó)家或市場(chǎng)手段的輔助和補(bǔ)充。就社會(huì)資源配置而言，存在著市場(chǎng)失靈和政府失敗，同樣也存在著社會(huì)治理的失靈。就其現(xiàn)實(shí)生活中適用的范圍而言，社會(huì)治理的真正空間在于涉及具體群體利益的各類社會(huì)問(wèn)題及其解決。

事實(shí)上，在中國(guó)這樣的超大國(guó)家，由政府包攬社會(huì)一切事務(wù)顯然十分困難，而且治理成本也很大。傳統(tǒng)體制之所以需要改革正說(shuō)明這一政府行為的“失敗”。而當(dāng)政府難以有效及時(shí)提供社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品時(shí)，社會(huì)成員自我組織滿足自身特定的需要，顯然可以彌補(bǔ)政府行為的不足，且所需治理成本也較低。而一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的市場(chǎng)行為不可能考慮公共利益，對(duì)關(guān)系到公眾利益的公共事務(wù)也不可能負(fù)責(zé)。在對(duì)弱者的保護(hù)，對(duì)社會(huì)福利的追求方面，市場(chǎng)不僅會(huì)“失靈”，而且本身可能對(duì)其構(gòu)成威脅。社會(huì)治理堅(jiān)持利益的多元化，制定社會(huì)政策、方針、對(duì)策、措施考慮各種不同社會(huì)利益需求，并且以社會(huì)最大利益為取向，尤其注重使弱勢(shì)群體的利益得到保護(hù)和體現(xiàn)。

科學(xué)消解社會(huì)矛盾是社會(huì)治理方法的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式“四個(gè)多樣化”趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，在原有的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子之外，出現(xiàn)了新的社會(huì)階層和利益群體。他們?cè)诟纠嬉恢碌那疤嵯拢l(fā)生了具體利益的分化，相互之間存在利益的差異、矛盾以至沖突。要妥善處理這些矛盾，必須采取新的矛盾解決方法，即要使矛盾諸方各得其所，和諧結(jié)合，達(dá)到多樣性的統(tǒng)一。只有這樣，才能使各個(gè)階層和群體所擁有的多寡不同、種類不同的社會(huì)資源能充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，相互補(bǔ)充，為全面建設(shè)和諧社會(huì)而共同努力。

創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題解決方式，將成為全社會(huì)包括政府和卷入矛盾沖突的各方的共同要求。社會(huì)治理不但注重問(wèn)題的解決，而且注重問(wèn)題解決的方式和解決問(wèn)題的方案得到社會(huì)和相關(guān)主體的認(rèn)可。通過(guò)引入多方力量特別是主要利益相關(guān)方，協(xié)商解決問(wèn)題，能夠最大限度地動(dòng)員各方解決問(wèn)題的愿望和積極性，最后達(dá)成的解決方案可以得到最大范圍的認(rèn)可，在解決問(wèn)題基礎(chǔ)上形成的新的利益結(jié)構(gòu)可以具有最高的認(rèn)同度，而不至于隨便發(fā)生被否定或推倒，這樣的結(jié)果符合現(xiàn)代公共管理關(guān)于“長(zhǎng)效”的要求，有利于降低治理成本，避免矛盾的延續(xù)和擴(kuò)大。

因此，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，面對(duì)全新的社會(huì)格局，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，如何建立和完善新型的社會(huì)治理管理體制是一個(gè)刻不容緩的問(wèn)題，社會(huì)治理應(yīng)成為政府通過(guò)民間組織同最廣大的公民的親密對(duì)話與合作機(jī)制，從而為社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展創(chuàng)造最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(作者單位：南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士生)

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華