完善投資政策　加快經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變

夏寶川

經(jīng)濟增長所需要的生產(chǎn)要素的配置和結(jié)合是通過投資實現(xiàn)的，投資是推動經(jīng)濟增長的第一推動力。實踐表明。投資的總量、結(jié)構(gòu)和布局狀況，對推進經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變具有重大影響，而投資的總量、結(jié)構(gòu)、布局狀況又取決于國家的投資政策。因此，從投資政策的角度分析討論加快我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變問題很有必要。

一、當(dāng)前投資活動中的若干偏差及成因

改革開放以來，黨和政府曾多次提出并強調(diào)必須轉(zhuǎn)變我國的經(jīng)濟增長方式，然而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的成效卻并不顯著，至今我國的經(jīng)濟基本上還是粗放型的增長格局。這里固然有多方面的因素所致，但投資政策制定、實施中產(chǎn)生的種種矛盾和問題，主要在投資總量、投資方向、投資重點等方面出現(xiàn)的偏差是個重要原因。

(一)規(guī)模上求大，外延擴張的勢頭長盛不衰

改革開放以來，隨著國家部門投資權(quán)的下放．多元投資主體的形成，各地政府、部門和企業(yè)的投資權(quán)限越來越大，但風(fēng)險約束機制卻未形成。在“沒有投入，就沒有產(chǎn)出”，“只有高投入，才有高速度”以及“敢借、敢花、敢不還”思想指導(dǎo)下，各投資主體的投資沖動都十分強烈。為加快經(jīng)濟增長的速度，急于實現(xiàn)政府提出的各項建設(shè)指標(biāo)，或受功利思想、政績意識以及政府考核指標(biāo)等影響，都熱衷于外延擴長，盲目鋪攤子、上項目，擴大投資規(guī)模。一方面各地政府、部門和企業(yè)跑部、跑省，千方百計向上要資金、要項目，力爭有更多的資金、項目放在本地區(qū)、本部門。另一方面，在本地區(qū)和本部門又想方設(shè)法籌集資金上地方項目、部門項目，甚至不惜采取高利率從民間和其他渠道進行籌資。如通過向企業(yè)集資攤派，對銀行實行指令性貸款等等，竭力吸引外地資金流入，嚴(yán)禁本地資金流出幾乎已是各地的通例，有的地方還為此作了專門規(guī)定，強化資金地區(qū)封鎖措施。為了增大外資投入，各地競相制訂了優(yōu)惠政策，并且相互攀比，使政策優(yōu)惠不斷升級。為了規(guī)避國家宏觀政策的制約，甚至不惜弄虛作假，有的把一個大項目化整為零，躲過中央主管部門的審批；有的在審批時低估成本，或?qū)⑼还P資金冒充多個項目的自有資金等。為什么我國過去經(jīng)濟生活中屢屢出現(xiàn)經(jīng)濟過熱，引發(fā)通貨膨脹，迫使中央政府進行頻繁的經(jīng)濟調(diào)整，為什么建設(shè)周期不斷拉長，超概算現(xiàn)象愈益嚴(yán)重，投資效率低下，其源實乃出于各地投資主體擴張政策、擴張行為。

(二)結(jié)構(gòu)上求全，資源低效配置相當(dāng)嚴(yán)重

由于受諸多因素的影響，包括經(jīng)濟上條塊分割的體制，認(rèn)識上的自給自足，萬事不求人，“肥水不流外人田”的傳統(tǒng)觀念，使得各地方和部門在規(guī)劃經(jīng)濟增長，決定投資方向、重點時，往往很少顧及國家的產(chǎn)業(yè)政策，也較少考慮自身的建設(shè)能力和建設(shè)效應(yīng)，而是把重點放在自成體系、追求“填空上”，致力于采取區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)門類齊全的投資結(jié)構(gòu)政策，同時大家都熱衷于向高附加值產(chǎn)業(yè)和高盈利服務(wù)行業(yè)投資，由此形成了“小而全”、“大而全”，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象，以及從彩電、冰箱、錄像機等家用電器到石化、汽車、電子等低水平、低效益、不合理的重復(fù)建設(shè)的熱潮，上了一批達不到經(jīng)濟規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的中小型項目，在過度競爭中造成了資源配置嚴(yán)重浪費。這種浪費還突出表現(xiàn)在許多資源區(qū)筑起重重壁壘，一哄而上，搞就地加工，使資源內(nèi)需量驟然擴張；一些加工優(yōu)勢區(qū)陷入無米之炊，不得不去開辟原料生產(chǎn)，以減少對區(qū)外原料的依賴。結(jié)果資源區(qū)因加工能力有限使資源得不到應(yīng)有的增值，加工優(yōu)勢區(qū)因原料不足形成生產(chǎn)能力閑置。這種投資方向、重點的偏差，造成不合理的產(chǎn)業(yè)配置，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)一直發(fā)展緩慢，支柱產(chǎn)業(yè)長期徘徊在小而分散，先進地區(qū)產(chǎn)業(yè)高度化不足和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)虛高度化，結(jié)果帶來了全社會資源的浪費和投資項目的低效率，這已為我國經(jīng)濟生活中大量事實所證明。

(三)布局上重東輕西，東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距有所擴大

我國東西部的經(jīng)濟增長由于受區(qū)位條件、歷史因素等影響，加之改革開放以來我們長期實行地區(qū)傾斜政策，包括在投資布局政策上重東輕西，對東部投資明顯高于西部，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距進一步拉大起了推波助瀾的作用。近幾年來國家推行西部大開發(fā)戰(zhàn)略。我國中、西部地區(qū)投資開始出現(xiàn)了較快的增長勢頭，但投資布局上的重東輕西現(xiàn)象短期內(nèi)仍然難以從根本上改變。投資布局上的重東輕西，必然伴隨著經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大。東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有差距是難免的，也符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，從一定意義上說，有差別的發(fā)展是經(jīng)濟快速發(fā)展的前提條件。問題是如果差距不斷擴大，會造成一系列始料不及的負(fù)面效應(yīng)，會影響區(qū)域經(jīng)濟增長中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)．財富分配的協(xié)調(diào)，區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，這種種不協(xié)調(diào)的關(guān)系會加劇區(qū)域之間新的矛盾與磨擦，不利于社會穩(wěn)定，不利于民族團結(jié)，不利于市場化改革的不斷推進，最終不利于提高整個國民經(jīng)濟的運行質(zhì)量。

(四)效果上急功近利，經(jīng)濟運行中的短期行為較為普遍

要實現(xiàn)經(jīng)濟的集約型增長，全面提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，必須實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。求得經(jīng)濟與社會的長期協(xié)調(diào)發(fā)展，但因受現(xiàn)行政府考核制度，受穩(wěn)定本地市場、安置就業(yè)、建設(shè)居民住宅和解決好城市居民菜籃子問題等多方面資金需求壓力的推動，迫使大家把注意力集中在短期利益上，把追求短期內(nèi)的經(jīng)濟增長和獲取政府任期內(nèi)的經(jīng)濟利益作為目標(biāo)。層層定投資盤子。壓投資指標(biāo)，整個經(jīng)濟的運作基本上是靠行政力量推動。投資中的短期行為、急功近利傾向似已蔓延成一種社會通病。主要表現(xiàn)為：在資源開發(fā)上，考慮近期利益、濫采濫伐、鋪張浪費的多，注重節(jié)約開發(fā)、講求綜合利用的少；在資金使用上，用于投資周期短、回收快的多，用于建設(shè)周期長、投資將長期收效的少；在外資引進上，著眼于數(shù)量，滿足于一般化項目的投資多．講究引資質(zhì)量，提高技術(shù)含量的投資少；在本地與外地關(guān)系的處理上，不顧左鄰右舍，圖一己之利的投資多，考慮他方利益，講求聯(lián)合協(xié)作的投資少；在經(jīng)濟增長與社會發(fā)展關(guān)系上，考慮經(jīng)濟增長的投資多，對社會發(fā)展投資想得少。以上幾多幾少，顯然都有悖于集約型增長的客觀要求，表現(xiàn)出明顯的粗放型增長的特征，無益于提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。

二、完善投資政策的構(gòu)想

(一)強化企業(yè)的投資主體地位，重塑投資的微觀基礎(chǔ)

按市場經(jīng)濟的原則，投資規(guī)模大小完全取決于投資回報率的高低。而在目前市場機制、市場體系還不健全的情況下，國家不得不采取行政措施予以控制。但從投資運行情況看，投資規(guī)模的控制(尤其是行政性的一刀切)很難到位，其負(fù)面作用也日益明顯，極易導(dǎo)致跑部跑省要項目、甚至產(chǎn)生權(quán)錢交易等現(xiàn)象。要發(fā)揮投資政策的作用，必須深化改革，重塑投資微觀基礎(chǔ)，盡快讓企業(yè)成為獨立的主要的投資主體。政府應(yīng)逐步縮小投資范圍，把大量的投資活動，特別是一些競爭性項目的投資活動，通過市場由企業(yè)去承擔(dān)。若企業(yè)這個投資主體不到位，那么，在投資領(lǐng)域發(fā)揮

市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，推行和建立法人項目責(zé)任制，提高投資效率則將失去依托。

企業(yè)作為投資主體，其關(guān)鍵特征是必須具有投資決策自主權(quán)，能根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際需要和市場發(fā)展的前景自主選擇投資方向和確定投資規(guī)模．并相應(yīng)地承擔(dān)投資風(fēng)險，享受投資利益。為此必須實施企業(yè)制度創(chuàng)新，使國有企業(yè)真正成為獨立的法人實體，以投資回報率高低作為投資決策的主要依據(jù)，促使其能對政府的投資導(dǎo)向、投資市場的信息變化作出及時靈敏反應(yīng)，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，致力于提高投資效率，追求投資利益最大化。

在確立企業(yè)投資主體地位的同時，要合理界定政府投資范圍，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。以往存在的問題之一，是政府投資沒有明確主體代表，嚴(yán)重影響了投資的效率和國有資產(chǎn)的保值增值。為此，應(yīng)按照政企分開，兩權(quán)分離的原則，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，把一些具有法人地位的機構(gòu)或公司作為國有投資主體，代表中央政府行使國有資產(chǎn)投資者的職能．維護所有者的權(quán)益，相應(yīng)承擔(dān)投資風(fēng)險責(zé)任。這樣做顯然有利于約束政府的投資行為，有利于提高政府投資效率。

(二)加快建設(shè)和完善投資調(diào)控機制，從多方面強化對投資結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控

對投資活動進行宏觀間接調(diào)控，涉及到投資調(diào)控范圍、調(diào)控對象、調(diào)控目標(biāo)和重點等諸多問題。其中投資總量和投資結(jié)構(gòu)是宏觀調(diào)控的兩個重要方面，直接關(guān)系到整個國家經(jīng)濟運行的質(zhì)量。根據(jù)歷史的經(jīng)驗和現(xiàn)實存在的問題，當(dāng)前及今后更應(yīng)引起重視的是投資結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，宏觀調(diào)控應(yīng)把調(diào)整投資結(jié)構(gòu)放在更突出的位置來抓。因為，從投資結(jié)構(gòu)與投資總量的相互關(guān)系看，結(jié)構(gòu)是總量的基礎(chǔ)。有許多經(jīng)濟現(xiàn)象從表面看是總量問題，深追下去實質(zhì)是結(jié)構(gòu)問題。如果結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)了，效益提高了，即便總量大一些，也不可怕-不會造成嚴(yán)重后果。進一步說，只有加強對投資結(jié)構(gòu)的調(diào)控，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，才能保證國民經(jīng)濟整體效益快速提高，贏得經(jīng)濟在較長時期的持續(xù)、健康發(fā)展。

投資結(jié)構(gòu)方面的調(diào)整，應(yīng)把握好以下幾點：一是突破“瓶頸”制約，切實增加對農(nóng)業(yè)、水利、能源、交通等方面的投資，鞏固和完善國民經(jīng)濟基礎(chǔ)地位。要加強對教育和科技的投資，提高其在國民生產(chǎn)總值中所占比重。二是在全部投資中，應(yīng)較多地增加用于現(xiàn)行企業(yè)技術(shù)改造投資，改變目前投資技術(shù)含量低的現(xiàn)狀，提高企業(yè)技術(shù)裝備水平、技術(shù)開發(fā)能力和自主創(chuàng)新能力。三是在新建項目中，首先保證必要的在建項目盡快投產(chǎn)。特別是重點工程建設(shè)，要從資金、物資上切實保證，集中力量打殲滅戰(zhàn)，以提高投資效益。四是注重發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，堅決改變自成體系，搞“大而全”、“小而全”，低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。基本建設(shè)和技術(shù)改造項目，凡有規(guī)模經(jīng)濟要求的，都應(yīng)按照規(guī)模經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。按照上述方面調(diào)整投資結(jié)構(gòu)必須十分注重調(diào)整的手段和方法。要充分運用稅收、信貸、利息、價格等經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段，推動投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。還應(yīng)通過健全法制、限制粗放型經(jīng)營，鼓勵集約型經(jīng)營。例如通過立法限制投資盲目布點和重復(fù)投資，禁止資本金不足和無鋪底流動資金上新項目；通過立法加快發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟．促進企業(yè)組織結(jié)構(gòu)合理化。

(三)強化對投資主體的外部約束，確保各類投資活動高效運行

近幾年來，我國投資領(lǐng)域里建設(shè)周期長．超概算嚴(yán)重，投資效果無人負(fù)責(zé)．建設(shè)質(zhì)量差，造價高估，高投入、低產(chǎn)出的問題十分突出。嚴(yán)重?fù)p害了投資效率。為了嚴(yán)格約束投資主體的投資行為，確保各類投資活動有序、高效運行，有必要在制定和實施投資政策中進一步健全和完善以下幾項制度：

1．科學(xué)的投資決策制度。決策正確與否，直接影響并決定投資效率，強化投資的科學(xué)決策是保證投資獲得良好效益的前提條件。必須嚴(yán)格規(guī)定，所有建設(shè)項目必須按程序，經(jīng)嚴(yán)格的可行性研究后才能上馬。要杜絕把可行性研究改為“可批性研究”，杜絕領(lǐng)導(dǎo)個人決定投資項目，違背科學(xué)決策的現(xiàn)象。要按照項目法人制度的要求，形成誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險的激勵和風(fēng)險約束機制，使各類投資主體的投資行為規(guī)范化、內(nèi)在化、高度化。

2．項目資本金制度。改革開放以來，我國的投資項目逐步由全額財政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽抠J款方式進行負(fù)債建設(shè)。有的項目甚至全額負(fù)債。項目建成投產(chǎn)后。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率過高，給生產(chǎn)經(jīng)營與銀行的正常運行帶來不利影響，“無本投資”也成為推動企業(yè)擴大投資規(guī)模的重要原因。針對這個問題。應(yīng)盡快建立項目資本金制度，嚴(yán)格規(guī)定凡需在資金市場融資的經(jīng)營性項目，各出資者必須用規(guī)定資金來源的資金(如自有資金、所有者權(quán)益等)，按項目總投資的一定比例作為對項目投入的資本金，包括鋪底流動資金，打足投資，不留缺口。資本金達不到規(guī)定比例的，不得進行籌資融資活動，項目不得批準(zhǔn)建設(shè)。各行業(yè)資本金的比例可有高有低，具體辦法應(yīng)由國家確定。建立這項制度對于加強建設(shè)項目管理，防止投資膨脹和項目超核算現(xiàn)象都有重要作用。

3．項目登記備案制度?，F(xiàn)行的建設(shè)項目的決策由政府部門實行審批制度，事實證明弊端甚多，既阻礙了企業(yè)成為真正意義上的投資主體，又影響了項目決策科學(xué)化和規(guī)范化。完善投資政策，可將項目審批制度改為項目備案登記制度，所有項目不論大小，都應(yīng)在項目所在地登記。登記機關(guān)只審批投資的合法性和屬于政府行政管理范圍的各種批件是否齊全，對合格者頒發(fā)開工許可證。對未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工的項目，應(yīng)制定嚴(yán)格的懲罰辦法。項目備案登記機關(guān)與投資宏觀管理部門分開，至少應(yīng)相對獨立出來，避免影響投資宏觀管理工作。通過項目的申報和登記，國家宏觀經(jīng)濟管理部門可以進行投資信息的收集和分析工作，定期發(fā)布投資信息，以指導(dǎo)全社會投資活動。

4．公開招標(biāo)競爭制度。一切建設(shè)項目，均應(yīng)在政府建設(shè)部門和新聞單位監(jiān)督下，實行公開招標(biāo)競爭制度。誰報價低、工期短、質(zhì)量好，工程就由誰來承擔(dān)。針對目前招標(biāo)競爭中存在的問題，應(yīng)嚴(yán)格程序、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)防個人說了算等營私舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生，確保公平競爭。建設(shè)單位應(yīng)委托社會性中介機構(gòu)對承建單位進行資質(zhì)調(diào)查，因違反資質(zhì)調(diào)查程序而使工程受損的，應(yīng)從嚴(yán)追究當(dāng)事人的責(zé)任。

5．項目再評價制度。項目再評價制度是指在投資項目建成投入使用2－3年內(nèi)，對投資決策、項目建設(shè)進行事后評價。通過評價可以發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，落實對責(zé)任人的褒獎或追究。這對于強化投資決策者責(zé)任感，規(guī)范投資行為，提高決策水平和工程建設(shè)水平等方面都有重要意義和作用。

(作者單位：中共南通市委黨校)

責(zé)任編輯：浩宇