２００５：財政政策既有“延續(xù)”又要“突破”

王遠鴻

財政收入增長預計約14%

2005年財政收入仍將保持較高的增長速度，但預計較之2004年將會有明顯下降。

第一，國民經(jīng)濟保持較高增長，為稅收增長創(chuàng)造了條件。稅收的穩(wěn)定增長與國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展密不可分，經(jīng)濟發(fā)展為稅收創(chuàng)造了良好的稅源。2005年，從國際經(jīng)濟大環(huán)境看，世界經(jīng)濟由強勁回升轉向平穩(wěn)增長，國際初級產(chǎn)品價格穩(wěn)中趨升，石油價格的居高不下成為影響世界經(jīng)濟和貿(mào)易的重要因素。據(jù)聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等權威機構預測，2005年世界經(jīng)濟增長率將比2004年降低0.5～1個百分點，世界貿(mào)易增長率將降低1.5～3個百分點。從國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境來看，一方面，我國經(jīng)濟增長四大動力——居民消費結構升級、產(chǎn)業(yè)升級、城市化和國際的產(chǎn)業(yè)、資本轉移在2005年仍將保持強勢，經(jīng)濟穩(wěn)定增長的中期需求動力仍在。另一方面，隨著宏觀調(diào)控的加強和改善，部分行業(yè)過度投資的行為有所收斂，經(jīng)濟偏離潛在增長率的擴張勢頭逐步減弱。尤其是信貸收縮等宏觀調(diào)控政策的滯后影響在2005年將更加充分顯現(xiàn)。只要把握好調(diào)控政策力度，在中期趨勢性因素的影響下，自發(fā)擴張慣性仍然可使經(jīng)濟在接近潛在增長率水平的區(qū)間運行，不會出現(xiàn)經(jīng)濟明顯下滑。因此，2005年我國經(jīng)濟將繼續(xù)保持較高增長，增速有望保持在8.5%左右。

第二，盡管2005年經(jīng)濟仍將保持較高的增長速度，但相對2004年來說，仍有一定的回落。尤其是2005年投資增速和出口增速將出現(xiàn)明顯的回落，在這種背景下，工業(yè)增長速度也將明顯回落，工業(yè)企業(yè)利潤增速會明顯下降。因此，主要稅種增值稅、企業(yè)所得稅增速也將隨之下降，增幅較之2004年會有所降低。

第三，考慮到貨幣貸款增速回落對企業(yè)融資的影響，2005年投資增速將會有較為明顯的回落。受此影響，契稅、耕地占用稅增速回落。盡管消費品零售額增幅可能會有一定的提高，但總體來看2005年國內(nèi)總需求的擴張會有所減緩?？紤]到2004年進口增速很高，基數(shù)較大，2005年進口增速將會明顯下降，加之關稅繼續(xù)下調(diào)，2005年關稅收入增幅將會繼續(xù)下降，海關代征兩稅增速也會隨之下降。

第四，2005年，如果我國根據(jù)國民待遇原則逐步調(diào)整國內(nèi)的一些稅收政策，如使國內(nèi)企業(yè)和外商投資企業(yè)有一個平等的競爭條件，適當下調(diào)國內(nèi)企業(yè)所得稅稅率等，將對我國的財政收入增長產(chǎn)生不利影響。

財政支出增長速度約11%

2005年財政支出增幅將低于2004年，財政赤字規(guī)?；境制?，赤字率有所下降。

第一，基建支出仍將保持一定的增長。從1998年到2004年累計發(fā)行建設國債9100億元，成效顯著。2005年國家將繼續(xù)增發(fā)一定規(guī)模的建設國債，加強農(nóng)村基礎設施和重大水利項目建設，保證青藏鐵路、南水北調(diào)等重大項目建設的資金需要。因此，中央財政預算安排的基本建設投資將保持一定的規(guī)模和增長。

第二，為了支持國有企業(yè)的改革與發(fā)展，企業(yè)挖潛改造資金需要進一步增加。2005年，為了鼓勵重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點產(chǎn)品和重點工藝的技術改造，尤其是中央將加大對東北等老工業(yè)基地的支持力度，中央財政預算將繼續(xù)增加企業(yè)技術改造資金及貼息資金，企業(yè)挖潛改造資金將繼續(xù)保持一定的增長。

第三，政府將繼續(xù)增加教育、科技、農(nóng)業(yè)和社會保障投入，這些方面開支的增長將高于財政支出的增長。2005年國家要進一步支持糧食生產(chǎn)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；彌補教育基礎設施、公共衛(wèi)生體系等公共事業(yè)、公檢法司設施、生態(tài)建設和環(huán)境保護等方面的歷史欠賬；支持西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地調(diào)整改造和中部崛起，促進技術進步和產(chǎn)業(yè)升級；支持農(nóng)村稅費、社會保障等各項改革，解決歷史遺留問題。所有這些都需要政府的資金投入。

第四，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。為了加強國家安全包括邊境國防、能源安全、反恐體系等基礎設施建設，提高行政機關辦事效率，維護社會穩(wěn)定，同時也是為了構筑公共財政體系，2005年政府將繼續(xù)加大在國防、行政管理費、公檢法等方面的開支，但由于以上開支已經(jīng)連續(xù)幾年較高增長，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。

財政政策穩(wěn)中求進

2005年，為了鞏固宏觀調(diào)控的成果，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的增長。一方面，要加大制度層面上的改革力度，建立遏制投資體制性膨脹的長效機制。另一方面，要在短期調(diào)控政策層面上實行“雙穩(wěn)健”的財政政策和貨幣政策，在調(diào)控方式上應更加注重預調(diào)和適時微調(diào)，充分發(fā)揮財政政策在促進結構調(diào)整和體制改革方面的獨特功能，它將在六大領域體現(xiàn)。

領域一：實行穩(wěn)健的財政政策，繼續(xù)減少長期建設國債發(fā)行規(guī)模

積極財政政策已實行7年，共發(fā)行長期建設國債9100億元，成效顯著?？紤]到2005年國際經(jīng)濟環(huán)境仍然比較有利，國內(nèi)自主性增長能力較強，物價上漲壓力較大等因素，并考慮到尚有相當規(guī)模的國債項目沒有完工，還有一些重大工程或項目需要國債支持，在2004年較大的結轉規(guī)模的前提下，2005年長期建設國債發(fā)行規(guī)模將縮小到800億元，財政預算內(nèi)的基本建設投資比2004年增加100億元。

國債資金與財政資金的支出方向將進一步調(diào)整，更多、更好地提供公共產(chǎn)品，解決財政“越位”和“缺位”并存的扭曲狀況。國債資金和財政支出要嚴格控制新上項目，而把重點放在支持在建項目的盡快建成投產(chǎn)，發(fā)揮效益上。同時，對有利于技術升級和優(yōu)化部門結構的高新技術產(chǎn)業(yè)、新興主導產(chǎn)業(yè)以及對于社會總體發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和部分準公共產(chǎn)品中形成瓶頸制約的基礎設施項目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財政又難以解決的項目繼續(xù)提供支持。國債資金應重點向完善社會保障系統(tǒng)、解決三農(nóng)問題、生態(tài)環(huán)境建設和國土整治、加快西部開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地等方面傾斜。一些重大項目可以考慮由國債項目足額安排或與預算內(nèi)資金結合安排，不再要求銀行配套貸款，減少國債投資帶動系數(shù)和投資過熱的壓力。

領域二：切實增加對農(nóng)業(yè)的投入，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收

2005年將繼續(xù)落實加強農(nóng)業(yè)的各項政策措施，努力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建立農(nóng)民增收的長效機制。

繼續(xù)增加對農(nóng)業(yè)的補貼力度，全面減輕農(nóng)民負擔。完善糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具補貼和減免農(nóng)業(yè)稅等政策，適當擴大政策實施范圍。繼續(xù)實施和完善稻谷最低收購價格政策，適時出臺小麥、玉米等主要糧食品種的最低收購價格政策。在全面取消煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎上，要進一步加大農(nóng)業(yè)稅減免力度，鼓勵有條件的地方取消農(nóng)業(yè)稅；加大對糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力建設的支持力度，推進大型商品糧基地和優(yōu)質糧食產(chǎn)業(yè)工程建設，加大對農(nóng)業(yè)科技攻關、良種繁育和推廣的支持力度；加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設的投入。一要加大對農(nóng)村道路和水利基礎設施建設。二要加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設。三要適當提高中央和省級財政對農(nóng)村教育的支出比例，并建立中央對中西部地區(qū)基礎教育轉移支付制度。四要改善農(nóng)村醫(yī)療條件，加大對農(nóng)村醫(yī)療基礎設施的投入。現(xiàn)階段，尤其是要加大對艾滋病、血吸蟲病等嚴重危及農(nóng)村居民生命健康安全疾病的防治力度。

領域三：加大財政政策支持力度，進一步推進經(jīng)濟結構調(diào)整

圍繞促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、提高經(jīng)濟增長質量效益和增強經(jīng)濟發(fā)展后勁，集中力量推進經(jīng)濟結構調(diào)整，力爭在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新的進展。

加快建設一批交通、能源和水利基礎設施項目，推動一批重點工業(yè)和高科技項目的建設。

加大對裝備制造業(yè)的政策和資金支持力度，研究設立裝備制造業(yè)發(fā)展專項基金。依托國家點工程，提高鐵路、地鐵車輛，造船基礎設施和重點船用配套設備，重大電力、石化、大型施工機械等重大技術裝備的系統(tǒng)設計、制造和成套能力。

采用加速折舊、投資抵免、稅收優(yōu)惠等政策鼓勵企業(yè)加快技術進步，推動產(chǎn)業(yè)升級。做好鋼鐵、有色、化肥、建材、汽車、紡織一等行業(yè)重點企業(yè)的技術改造和兼并重組，形成一批具有規(guī)模優(yōu)勢和國際競爭力的企業(yè)集團。支持煤電、煤電鋁企業(yè)一體化經(jīng)營。做大做強信息產(chǎn)業(yè)，重點培育生物與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展航空航天和新材料產(chǎn)業(yè)，積極引導和扶持新能源、先進環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

加大投入力度，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展當前最緊迫的任務是加快東北老工業(yè)基地及西部落后地區(qū)的發(fā)展，支持中部地區(qū)崛起。推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快發(fā)展，財政政策可以在兩個方面發(fā)揮作用。一是要進一步完善城鎮(zhèn)社會保障制度，以支持大中型國有企業(yè)分離企業(yè)辦社會的職能；二是推進東北老工業(yè)基地八個行業(yè)實行生產(chǎn)型增值稅轉為消費型增值稅的改革試點工作，促進老工業(yè)基地的振興。隨著全國財力的增長，逐步加大對西部地區(qū)的財政轉移支付力度，提高中央財政性建設資金用于西部地區(qū)的比例，推進退耕還林草等，繼續(xù)支持西部大開發(fā)。通過安排農(nóng)村稅費改革專項轉移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)、一般性轉移支付和調(diào)整工資轉移支付對中部地區(qū)給予照顧等措施，支持中部地區(qū)崛起。

領域四：加大財政對擴大就業(yè)的支持力度，加快社會保障體系建設

加大財政對擴大就業(yè)的支持力度，一是擴大投資要與擴大就業(yè)相結合，對就業(yè)促進很小的投資項目需嚴格控制土地、稅收、金融等優(yōu)惠政策。加大對服務業(yè)、非公有制經(jīng)濟、中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)等就業(yè)增長點的扶持力度，如對新增就業(yè)數(shù)量較多的企業(yè)，可采取適當力度和適當期限的稅收減免、財政貼息政策。二是加強減稅和補貼等政策，扶持失業(yè)人員創(chuàng)辦“微型企業(yè)”，鼓勵大學生及其他社會高層次的人才獨立創(chuàng)業(yè)，給予適當期限的金融、稅收優(yōu)惠政策。特別是要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。三是鼓勵各種非盈利、非政府組織發(fā)展，開發(fā)公益性就業(yè)崗位。四是擴大國家勞動和社會保障部門的職能和人力配制，加強就業(yè)和再就業(yè)培訓，提高勞動者的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

支持完善社會保障制度，一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。二是統(tǒng)籌推進國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險體系改革。三是完善失業(yè)保險制度，擴大覆蓋面。四是積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度改革。五是推進農(nóng)村社會保障工作，促進新型農(nóng)民合作醫(yī)療和醫(yī)療救助制度的建立。

領域五：增加城鄉(xiāng)居民收入，進一步擴大居民消費

通過發(fā)揮財政作為重要的收入再分配手段的功能，可以適當調(diào)節(jié)投資與消費的比例關系。投資與消費的協(xié)調(diào)增長能更好地促進經(jīng)濟內(nèi)生增長潛力和質量。可以通過包括減稅、退稅、優(yōu)化稅收結構在內(nèi)的稅收政策體系調(diào)節(jié)，從總量和結構兩方面進行調(diào)節(jié)，總量調(diào)控是要在總量上適當減輕企業(yè)和居民的負擔，解決宏觀經(jīng)濟增長潛力與穩(wěn)定發(fā)展問題，而結構調(diào)整是對稅收負擔做有增有減的調(diào)整，則主要要通過對不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同納稅人實施不同的稅負，如稅率不一的出口退稅政策，以達到對經(jīng)濟運行起緊縮與擴張的作用和兼顧縱向公平和橫向公平，激發(fā)企業(yè)投資積極性，促進企業(yè)技術、產(chǎn)品結構升級、促進城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定和居民的消費積極性。

2005年要進一步調(diào)整完善收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，進一步擴大居民消費。一是完善城鎮(zhèn)職工最低工資制度，研究建立公務員工資正常增長機制。二是通過稅制改革、增加公共支出、加大轉移支付、整頓分配秩序等措施，加大收入再分配力度，提高低收入群體的收入和消費能力。三是在嚴格抑制大城市住房價格的上漲與房地產(chǎn)的投機“炒作”的同時，支持和滿足住宅大眾消費增長，降低汽車消費稅費率、規(guī)范和促進汽車消費信貸發(fā)展、鼓勵經(jīng)濟型轎車消費。四是促進服務業(yè)的發(fā)展，鼓勵東部地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中部地區(qū)轉移。

領域六：深化財稅改革，推進稅制結構性調(diào)整

2005年，財稅改革將進一步深化，中央與地方財權與事權劃分進一步理順，分稅制不斷完善。改革和完善省以下財政體制，加大對縣以下基層財政的轉移支付力度。從目前情況看，有可能在2005年繼續(xù)的改革措施包括：一是繼續(xù)現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅的試點，此項改革的核心是允許企業(yè)抵扣當年新增固定資產(chǎn)中機器設備投資部分所含的進項稅金，鼓勵企業(yè)進行技術改造和設備更新。由于此項改革全面推開對財政收入會產(chǎn)生較大影響，2005年大范圍推開的可能性較小，可能繼續(xù)在東北地區(qū)某些行業(yè)進行試點。二是統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度，包括統(tǒng)一納稅人的認定標準、稅前成本和費用扣除標準、稅率、優(yōu)惠政策等多方面的內(nèi)容。目前按照企業(yè)所有制形式采取不同稅率的政策，不符合市場經(jīng)濟公平競爭原則，而且容易產(chǎn)生征管漏洞，不利于征收管理。2005年將為推行此項改革創(chuàng)造條件。三是完善地方稅制度，結合稅費改革對現(xiàn)有稅種進行改革，并開征和停征一些稅種。在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?。四是進一步擴大農(nóng)業(yè)稅減免試點范圍。五是進一步降低進口關稅，進一步完善出口退稅政策。