農(nóng)村義務(wù)教育：問題、成因與對策

包宗順

摘要：農(nóng)村孩子上不起學(xué)、骨干教師大量外流和城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距不斷擴大，是當前農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的突出問題。與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)的財政經(jīng)費投入不足、地方政府在學(xué)校布局調(diào)整上的失誤是問題產(chǎn)生的重要原因。當前政策調(diào)整的目標，應(yīng)是讓全體社會成員盡可能公平地享有義務(wù)教育的權(quán)利和資源，推進義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；義務(wù)教育；均衡發(fā)展

中圖分類號：G4文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0064—04

繼農(nóng)業(yè)稅減免之后，農(nóng)村義務(wù)教育已成為社會各界關(guān)注的新熱點。正因為如此，當溫家寶總理在今年的政府工作報告中對農(nóng)村教育作出承諾時，會場內(nèi)外反應(yīng)熱烈。事實上，人們不僅僅希望貧困地區(qū)的貧困學(xué)生能享有免費的義務(wù)教育，更希望中國農(nóng)村所有的孩子都能盡快享受免費的義務(wù)教育。因為，對農(nóng)村家庭來說，子女教育的負擔遠比農(nóng)業(yè)稅費負擔要沉重得多，子女教育支出不僅是農(nóng)村貧困家庭不可承受之重，也是絕大多數(shù)農(nóng)村家庭的難以承受之重。3月上旬，筆者參加省委聯(lián)合調(diào)查組，就當前江蘇農(nóng)村，特別是蘇北農(nóng)村義務(wù)教育中存在的突出問題及其成因展開了專題調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成了一些思考。

一、突出問題

當前，蘇北農(nóng)村義務(wù)教育確實面臨不少問題，最突出的集中在以下五個方面：

第一，農(nóng)家子弟上學(xué)難、上學(xué)貴。農(nóng)家子弟上學(xué)難體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)村家庭經(jīng)濟負擔重。在蘇北貧困地區(qū)農(nóng)村家庭，供一名小學(xué)生讀書，每年雜費、代辦費等負擔得好幾百元；供一名初中生讀書，每年家庭支出負擔需2000多元。二是學(xué)校離家遠。過去，行政村的規(guī)模比現(xiàn)在小得多，且村村都辦有小學(xué)，多數(shù)村還有初中，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)還是比較就近的。近年來的鄉(xiāng)村合并和隨之而來的教育布局調(diào)整，使中小學(xué)數(shù)量急劇減少，造成了農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)路途太遠、安全系數(shù)小、交通成本高、家庭經(jīng)濟負擔重的問題。由于學(xué)校離家太遠，一些小學(xué)一年級的學(xué)生便不得不實行寄宿制。雖然學(xué)校為寄宿小學(xué)生專門配備了生活老師，但無疑大大增加了農(nóng)村中小學(xué)生家庭額外的經(jīng)濟負擔。

第二，初中生輟學(xué)、流失嚴重。雖然我國幾年前便對外宣布如期實現(xiàn)了“基本普及九年義務(wù)教育”，但正如2004年中央黨校教師在全國16個省區(qū)進行的一項調(diào)查報告中所指出的：“實際情況遠沒有那么樂觀。為了應(yīng)付‘普九年審，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學(xué)校不得不弄虛作假，許多地方農(nóng)村學(xué)生的輟學(xué)率，比統(tǒng)計數(shù)字要高得多”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，江蘇全省1998年由小學(xué)升入初中的有91．76萬名學(xué)生，但2001年卻只有81．16萬人從初中畢業(yè)，中途流失達10．6萬人，初中生流失率為11．55 %。這是全省的平均數(shù)，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這一比率還要高得多。據(jù)江蘇省政府教育督導(dǎo)團的調(diào)查，僅2003年9月～2004年2月的半年間，徐州市農(nóng)村就有8206名初中生輟學(xué)。該調(diào)查報告同時還指出，在另外一些輟學(xué)更嚴重的地區(qū)，初中階段三年的輟學(xué)率可能要超過20％。

第三，農(nóng)村優(yōu)秀教師大量外流。大量優(yōu)秀教師外流的主要原因是工資待遇偏低。以連云港市為例，全市各縣教師工資中的省津貼、補貼大都執(zhí)行的還是1996年的標準。即便按此標準，截至2003年底，全市仍累計欠發(fā)省津貼、補貼41317萬元。由于中小學(xué)教師津貼、補貼不能足額發(fā)放，教師醫(yī)療保險、住房補貼、福利費等合法權(quán)益得不到保障，導(dǎo)致教師人心思走，僅近兩年全市流失教師即達1181人，且流失的大都是農(nóng)村中小學(xué)的骨干教師，嚴重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的教學(xué)質(zhì)量。蘇北的徐州、淮安、鹽城、宿遷等市，優(yōu)秀教師外流的情況也與連云港市大體相當。

第四，城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距不斷擴大。與一些城市學(xué)校新落成的豪華校園、氣派的室內(nèi)體育館、先進的多媒體教學(xué)設(shè)施相對照的是，在蘇北的許多農(nóng)村中小學(xué)，一個班七八十名學(xué)生擠在一間教室里上課、一張雙人床睡4個學(xué)生，是較為普遍的現(xiàn)象；至于圖書、實驗儀器、體育器材、教學(xué)用電腦等難以及時添置更新，實驗課程不能正常開設(shè)，甚至連教師日常辦公用品都無法保障供應(yīng)的情況，都不鮮見。

第五，教育負債沉重。教育負債成為當前我省各地普遍存在的現(xiàn)象。從我們調(diào)查的幾個市情況來看，截至2004年底的統(tǒng)計，連云港市各類中小學(xué)負債16億元，鹽城市教育負債總計19．98億元，宿遷市截至2003年底的全市教育負債9億多元。當一些地方政府不愿承擔相應(yīng)的教育負債責(zé)任，而將債務(wù)負擔全壓在學(xué)校身上時，學(xué)校法人不僅常被推上法庭的被告席，學(xué)校、家庭也常遭債主的封門逼債，嚴重影響了正常的教學(xué)秩序。

二、成因分析

蘇北農(nóng)村義務(wù)教育之所以出現(xiàn)上述種種尖銳的矛盾和問題，原因是多方面的。有地方經(jīng)濟發(fā)展水平滯后的原因，有政府對教育經(jīng)費投入不足的原因，也有教育非均衡化發(fā)展的原因，更存在現(xiàn)行財政收入分配體制不合理、地方財權(quán)與事權(quán)不對稱的深層矛盾，等等。分析起來，主要有以下七個方面：

原因之一：地方經(jīng)濟發(fā)展水平滯后。研究結(jié)果表明，越是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，貧困家庭所占比例越高。比如在蘇北地區(qū)，農(nóng)村傷殘和生活特困家庭所占比例高達8％，部分家庭子女在義務(wù)教育階段已充分享受低保救助政策的情況下仍感困難。據(jù)省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所2002年進行的一項問卷調(diào)查結(jié)果顯示，蘇北地區(qū)初中適齡者失學(xué)率高達18．6％。在全部初中適齡失學(xué)者中，雖有覺得“成績不好讀也無用”的，有“打工掙錢圖實惠”的，有“本人不愿讀”的，但最令人關(guān)注的是有23％的初中輟學(xué)者是因“費用太高讀不起”的。這次調(diào)研中我們也注意到，各地政府、各級教育行政部門和學(xué)校，都非常重視貧困家庭學(xué)生的入學(xué)問題，并積極采取減、免、緩交學(xué)雜費等措施，對特困家庭、低保家庭、多子女家庭進行幫扶，但這些措施尚未能從根本上解決這些家庭子女“上學(xué)難”的問題。

原因之二：教育經(jīng)費投入不足。這里有三層含義：一是全省教育經(jīng)費總體投入不足。有資料顯示，1985年世界各國教育投入占GDP比重的平均水平是5．2 %，其中，發(fā)達國家平均水平是5．5％，發(fā)展中國家平均是4．5％，欠發(fā)達國家平均水平是5．5％。2003年，我國教育投入占GDP的3．4％，而江蘇平均為2．7％，教育經(jīng)費投入強度總體上低于全國。二是地方政府教育經(jīng)費投入不足。從調(diào)查情況來看，整個蘇北地區(qū)，非但沒有1元錢的中小學(xué)公用經(jīng)費撥款，而且政府挪用學(xué)校雜費發(fā)工資的現(xiàn)象也較普遍。連云港市2004年全市中小學(xué)雜費被挪用760萬元，南通市2001～2004年間共挪用學(xué)雜費6226萬元用于發(fā)放教師省以下津貼和補貼。這樣做減少了農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費，影響了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)和發(fā)展。三是高等教育和義務(wù)教育投資結(jié)構(gòu)不合理，尤其是省級財政，把過多的財力投入到高等教育領(lǐng)域，擠占了義務(wù)教育

階段的財力資源。

原因之三：義務(wù)教育的非均衡化發(fā)展。對絕大多數(shù)家庭來說，“上學(xué)貴”主要體現(xiàn)在“擇校費”上?，F(xiàn)在基本上都是獨生子女家庭，家長們個個都“望子成龍”心切，再加上就業(yè)形勢日益嚴峻的壓力，許多家庭為使自己的孩子不輸在“起跑線”上，從小學(xué)，甚至從幼兒園便開始擇校，而每次擇校都要投入幾萬元，一路擇校直至大學(xué)，能不貴嗎?當前社會上擇校成風(fēng)，不是家長們的錯，而是現(xiàn)行教育非均衡化發(fā)展導(dǎo)致的直接后果。形成教育非均衡化發(fā)展的原因是多方面的，首先是政府投入的非均衡化。改革開放初期，鄧小平從“文革”造成人才“斷層”的實際出發(fā)，為了滿足早出人才、快出人才的現(xiàn)實需要，提出辦一批重點學(xué)校。于是，各地紛紛集中當?shù)氐娜肆?、財力和物力資源，興辦重點中學(xué)、重點小學(xué)，這是形成教育非均衡化發(fā)展的歷史原因。應(yīng)該說，在當時的歷史條件下，讓一部分學(xué)校先“優(yōu)”起來不失為一種明智之舉。但在今天，宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，繼續(xù)這樣做就可能帶來很多問題。其次是經(jīng)濟發(fā)展的非均衡化。蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差距，這同樣也在教育投入水平上反映出來。對照省級教育現(xiàn)代化學(xué)校標準，蘇南絕大部分縣市已全面實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，而蘇中、蘇北則相去甚遠。在這些地區(qū)，許多學(xué)校沒有現(xiàn)代教育設(shè)施，多數(shù)學(xué)校在課程安排上不能按新的課程標準要求正常開設(shè)。20世紀50一60年代，為了加快蘇北地區(qū)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展，一大批蘇南、南京的優(yōu)秀青年教師被派往蘇北地區(qū)，這對充實蘇北的師資力量、提高蘇北的教學(xué)水平發(fā)揮了巨大作用。但如今，隨著地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的懸殊，教師收入差距的拉大，欠發(fā)達地區(qū)中小學(xué)教師紛紛“孔雀南飛”，流失現(xiàn)象日趨嚴重。蘇北的優(yōu)秀教師向蘇南流，農(nóng)村的優(yōu)秀教師向城市流，低年級的優(yōu)秀教師向高年級流，成為近幾年來教師流動的大趨勢。再次是所謂的創(chuàng)建、評比活動，往往對教育的非均衡化起了推波助瀾的作用。過去是為了創(chuàng)建國家級、省級的重點學(xué)校和示范學(xué)校，而今則是為了評上四星級、三星級學(xué)校，各地政府不得不將有限的地方人、財、物力資源，集中投向重點中小學(xué)校，從而進一步擴大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距，加劇了地方教育的非均衡化發(fā)展。

原因之四：學(xué)校布局調(diào)整過快過急。近年來推行的集中辦學(xué)、規(guī)模辦學(xué)，本意是將農(nóng)村的中小學(xué)集中辦在各方面條件較好的小城鎮(zhèn)，以解決辦學(xué)自身遇到的許多矛盾和困難。同時，由于實行計劃生育而導(dǎo)致的農(nóng)村中小學(xué)生源減少，也是進行學(xué)校布局調(diào)整的原因之一。但從實踐效果來看，一些地方顯得有點操之過急。1995年時，江蘇全省共有小學(xué)27062所，至2004年時，全省小學(xué)僅剩6723所，比1995年減少了75 9，6以上。不少地方將學(xué)校布局調(diào)整到每鎮(zhèn)只設(shè)1所中心小學(xué)，全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的小學(xué)生全都要集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)上課，學(xué)校與家庭的距離比過去增加了數(shù)倍，給農(nóng)家子弟入學(xué)帶來極大困難。一些青年農(nóng)民為了接送孩子上學(xué)，不得不放棄外出打工的念頭，直接影響了這些農(nóng)村家庭的經(jīng)濟收入。這也許是一味追求集中辦學(xué)、規(guī)模辦學(xué)者所未曾考慮到的“新增社會成本”，而這些成本，恰恰是要由那些處于相對弱勢地位的農(nóng)民家庭來承擔的。

原因之五：某些地方政府的“卸包袱”行為。由于財政困難，一些地方政府便“窮則思變”，采取名為“辦學(xué)體制改革”實為“卸包袱”的措施。有的市將當?shù)氐娜呛退男瞧胀ǜ咧?、省級示范初中、省級實驗小學(xué)等社會聲譽好、教學(xué)質(zhì)量高的名牌學(xué)校全部改為所謂的“公辦民營”，政府不再投入，包括教師工資在內(nèi)，學(xué)校實行自收自支。由于名牌效應(yīng)，這些學(xué)校不愁招不到學(xué)生，于是，凡想進這類學(xué)校讀書者，都須交納高額的擇校費。據(jù)了解，現(xiàn)在一般的“行情”是：普通高中，四星級每生2．5萬元，三星級每生1．8萬元，公辦民助初中最高“培養(yǎng)費”為每學(xué)期2000元，公辦民助小學(xué)最高的“培養(yǎng)費”為每學(xué)期800元。有些市則采取漸進式“辦學(xué)體制改革”，即對優(yōu)質(zhì)名校實行一校兩制，逐步擴大名校內(nèi)公辦民助的比例。還有些地方的名牌學(xué)校，在招生時隨意擴大計劃外招生數(shù)，以便收取更多的擇校費。這樣做的結(jié)果，一方面導(dǎo)致統(tǒng)招分數(shù)線被人為拔高，加大了學(xué)生的考試壓力，給其造成了沉重的課業(yè)及心理負擔；另一方面，由于交錢太多，遠遠超過大多數(shù)農(nóng)村家庭的承受能力，無形中將農(nóng)家子弟擋在了優(yōu)質(zhì)教育資源的門外?！?/p>

原因之六：不切實際的超財力的校舍擴張。近幾年來，一些地方過分強調(diào)集中規(guī)模辦學(xué)，過分強調(diào)優(yōu)質(zhì)教育資源的擴散效應(yīng)，大興土木進行名校擴建。隨著一座座豪華氣派校園的落成，基建投入負債的償還卻出現(xiàn)了問題：原指望收取地方教育費附加來償債，卻因農(nóng)村稅費改革取消了地方教育費附加的征收而成泡影；“一費制”政策的出臺和實施，又有效抑制了學(xué)校的亂集資、亂收費行為；分學(xué)期收取擇校費措施的推行，也使得一些學(xué)校還貸的資金鏈出現(xiàn)斷裂。現(xiàn)在，各市教育系統(tǒng)為完成“普九”、“改危”、“創(chuàng)建”、“布局調(diào)整”等任務(wù)，許多已是“債臺高筑”。

原因之七：財政收入分配體制不合理?，F(xiàn)在，縣級政府承擔的教育經(jīng)費投入責(zé)任與其財力不相匹配，責(zé)任遠遠超出了能力。在許多縣財政收入僅為“吃飯財政”的情況下，實行“以縣為主”的教育投資體制，實在是勉為其難。以連云港市新浦區(qū)為例：2004年，全區(qū)財政供養(yǎng)人口5938人，其中教育部門3337人，占56．2 %；全區(qū)當年一般預(yù)算收入1．6億元，教育經(jīng)費投入9252．4萬元，已經(jīng)占全區(qū)財政一般預(yù)算收入的58％；如果要解決教師的全部工資、基本福利和學(xué)校的公用經(jīng)費，則需支出1．2億元，要占到財政一般預(yù)算收入的75％，這顯然是不可能做到的。

三、對策建議

當前農(nóng)村義務(wù)教育中顯露的突出矛盾和問題，是多種社會、經(jīng)濟因素長期交互影響的結(jié)果。在調(diào)查中我們高興地看到，化解義務(wù)教育中的矛盾和問題，已引起省委、省政府決策者的高度重視，并正向這個目標邁進。今年，省財政將拿出12個億，專門用于蘇北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員省標補貼的發(fā)放，此舉無疑將有利于抑制蘇北農(nóng)村教師的外流。同時，我認為，當前政府在制定義務(wù)教育政策時的立足點或基本出發(fā)點，應(yīng)是讓全體社會成員盡可能公平地享有義務(wù)教育的權(quán)利和資源，著力推進全社會義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。為此，特提出以下對策建議。

第一，盡快落實“兩免一補”措施。按照溫家寶總理在今年“兩會”政府工作報告中提出的要求和教育部等部委文件精神，盡快對全省農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實行“兩免一補”；重點扶持蘇北農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的就學(xué)。考慮到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政狀況，為保證這項措施在全省各地落實到位，對蘇北地區(qū)和革命老區(qū)，省財政應(yīng)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，并嚴格監(jiān)督各地?？顚Ｓ?。

第二，規(guī)范“公辦民營”和民辦學(xué)校。所謂的

“‘名校辦民校”，是當前學(xué)校高收費并導(dǎo)致農(nóng)村的孩子上不起學(xué)的主要根源。2004年，省城調(diào)隊的調(diào)查顯示，全省在校初中學(xué)生中，擇校生占31．7％，小學(xué)擇校生占24．7％。13個省轄市中，擇校生比例最高的是南通市，初中生擇校比例高達73．1％，小學(xué)為55．3％；這些擇校生絕大多數(shù)是由于名校改制為民辦學(xué)校而帶來的直接后果。目前，真正的民辦學(xué)校寥寥無幾，幾乎所有能夠吸引學(xué)生擇校的民辦學(xué)校都是由公辦名校所辦，或直接由公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制而來，這些學(xué)校錄取的學(xué)生全都成了“高價生”、“擇校生”。名校辦民校，特別是利用小學(xué)和初中的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源轉(zhuǎn)辦民辦學(xué)校，嚴重違背了義務(wù)教育的辦學(xué)宗旨，嚴重損害了廣大群眾尤其是農(nóng)民群眾的根本利益。因此，建議省政府盡快出臺政策文件，遏制“名校辦民?！毙袨?，尤其是要明令禁止利用優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源辦民校。已經(jīng)改制的和占用名校資源舉辦的民辦學(xué)校，要限期改為公辦學(xué)校。

第三，再花5年時間，先農(nóng)村后城市，全省逐步全面實現(xiàn)免費義務(wù)教育。亞洲開發(fā)銀行的報告指出：全球190多個國家中，已有170多個國家實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育，除了發(fā)達國家外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉、尼泊爾等國，也都實行了免費義務(wù)教育。從可能性分析，中國完全具備這樣的國力與財政能力。據(jù)初步測算，江蘇全面實施免費的9年制義務(wù)教育，約需政府追加財政投入37億元，這與政府免征農(nóng)業(yè)稅所追加的財政投入大體相當。從2001年實施農(nóng)村稅費改革，到2005年全省全面免征農(nóng)業(yè)稅，花了5年時間。建議再花5年左右的時間，也即從2006年開始，到2010年時，全省全面實施免費的9年制義務(wù)教育。江蘇作為沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，作為將力爭在全國實現(xiàn)“兩個率先”的省份，完全有能力、有財力在較短的時間內(nèi)全面實施免費9年制義務(wù)教育。在蘇南一些有條件的地方，則可在全國率先實行12年制免費義務(wù)教育，大幅度提升全省人民的整體文化素質(zhì)。

第四，取消創(chuàng)建和評星制度，制定義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)的統(tǒng)一標準。為促進各地區(qū)教育事業(yè)均衡化發(fā)展，應(yīng)取消現(xiàn)行的創(chuàng)建和評星制度。衡量一個地區(qū)教育的發(fā)展水平，應(yīng)以縣、市教育行政主管部門為考評對象；在考評的內(nèi)容上，不是由“重點學(xué)?？荚u系列”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶羌墝W(xué)校考評系列”，而是應(yīng)制定義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)的統(tǒng)一標準，考核教育行政主管部門所負責(zé)的縣或市義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)統(tǒng)一標準的達標率，并根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展狀況和政府投入財力的能力，適時修改和提高義務(wù)教育階段學(xué)校統(tǒng)一建設(shè)標準。毫無疑問，這樣做將更有利于促進我省教育的發(fā)展，尤其是教育的均衡化發(fā)展。

責(zé)任編輯：王清明