消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須深化五大改革

曹　嵐

摘要：我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因，與我國(guó)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)，目前矛盾之所以未得到有效緩解，主要也在于體制性障礙。因此，深化城鄉(xiāng)改革，建立合理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理性選擇。

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；體制；改革重點(diǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F121文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2005)08／09—0057—03

我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來(lái)已久，與我國(guó)實(shí)行趕超型的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)，進(jìn)而又與高度集權(quán)統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制緊密相關(guān)。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是擴(kuò)大和固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。因此，進(jìn)一步深化改革，加快建立消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)的最理性的選擇。

一、加大財(cái)稅體制改革的力度，重點(diǎn)是扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)的傾向，增加財(cái)稅對(duì)農(nóng)村的有效支持

農(nóng)村資金緊缺，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，這是造成農(nóng)村貧困、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的一個(gè)重要因素，而這在很大程度上又與我國(guó)長(zhǎng)期采用偏好城市的財(cái)稅體制相關(guān)。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)所支出的，其絕對(duì)值雖呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但占的水平，比1990年的10％約低2個(gè)百分點(diǎn)，比1980年的12 9／6約低4個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的比重呈逐步下降的趨勢(shì)，1991年為9．6％，1995年為7．9％，到2000年下降為6．6％。我國(guó)稅收在城鄉(xiāng)之間也存在懸殊的差距，2000年農(nóng)村人口人均稅費(fèi)比率為39，6，但實(shí)際比率在5％，而城市人口稅率僅為0．58％。針對(duì)這種狀況，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，必須深化財(cái)稅體制改革，從宏觀(guān)上著力調(diào)整國(guó)民收入分配格局，扭轉(zhuǎn)重城輕鄉(xiāng)財(cái)政體制。考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，必須逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出的比重，力爭(zhēng)將這一比重由現(xiàn)在的8％提高到10％以上。為此，一要確保國(guó)家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜，這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。二要盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)投資法，將各級(jí)政府的支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。財(cái)政投入重點(diǎn)，主要應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和直接用于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。三要把國(guó)家新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，稅費(fèi)改革的方向，當(dāng)前除了繼續(xù)降低或免除農(nóng)業(yè)稅外，必須做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)治理工作，對(duì)各種亂收費(fèi)、各種攤派、三提五統(tǒng)應(yīng)全部取消。

二、加大社會(huì)保障制度改革的力度，重點(diǎn)是抓住主要矛盾，逐步建立適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)保障制度

實(shí)行兩種不同的社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障水平大大低于城市，這是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特征。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制，讓農(nóng)民擁有國(guó)民待遇，這是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)農(nóng)民弱勢(shì)地位的必由之路。但這不是件容易的事，不可能一蹴而就。這取決于社會(huì)各方面的認(rèn)知，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，社會(huì)分配結(jié)構(gòu)的改善，國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，體制轉(zhuǎn)換的進(jìn)程等等，是個(gè)受多因素影響、制約的長(zhǎng)過(guò)程，需要因地、因時(shí)制宜，分步、分階段實(shí)施。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，農(nóng)村不可能照搬城市的辦法，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的模式。農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革，必須符合中國(guó)的國(guó)情?，F(xiàn)在最緊迫的是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，必須符合中國(guó)的國(guó)情；現(xiàn)在最緊迫的是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)和改革完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。

就農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，基本取向是實(shí)行家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的體制。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)財(cái)政規(guī)模有限，財(cái)力需求與供給的矛盾比較尖銳，加之我國(guó)農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大，國(guó)家無(wú)法包辦農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。財(cái)政給予一定的資助，同時(shí)依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累，是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本途徑。實(shí)行這種模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制也將是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要貫徹財(cái)政合理資助和堅(jiān)持地區(qū)有別的原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可先行一步，根據(jù)各地現(xiàn)有條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行不同的養(yǎng)老水平和籌資標(biāo)準(zhǔn)，切忌一刀切。經(jīng)過(guò)努力，完全有可能構(gòu)建符合國(guó)情、科學(xué)合理、規(guī)范可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與此同時(shí)，要加快改革和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，可通過(guò)多種籌資方式和管理辦法，實(shí)行集體與個(gè)人共同籌集醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用基金，按一定比例補(bǔ)償農(nóng)民醫(yī)療藥品及預(yù)防保健費(fèi)支出的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。

三、加大金融體制改革的力度，重點(diǎn)是全面改善農(nóng)村金融服務(wù)，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村信貸的投放量

為“三農(nóng)”提供良好的金融服務(wù)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措。目前農(nóng)村信貸資金嚴(yán)重外流，金融需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿(mǎn)足，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加的主要因素。產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題的原因，主要是金融體制問(wèn)題。信貸政策存在著地域歧視，信貸資金對(duì)城市投入多，農(nóng)村投入少；對(duì)城市國(guó)有企業(yè)投入多，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)投入少。改革開(kāi)放前，金融部門(mén)的農(nóng)業(yè)貸款占所有貸款的比重一直維持在13 9／6左右，而1978年以后一直維持在兩位數(shù)以下，1998年以來(lái)徘徊在8％左右。因此，加快金融體制改革和創(chuàng)新，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系，實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。

進(jìn)一步深化金融體制改革，一是鼓勵(lì)并要求加大對(duì)農(nóng)村信貸資金的投放量。應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行和農(nóng)村信貸規(guī)模作出明確的規(guī)定，原則上要求商業(yè)銀行將在農(nóng)村吸收的資金，爭(zhēng)取全額或絕大部分用于農(nóng)村，支持農(nóng)村及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人民銀行應(yīng)以支農(nóng)再貸款的形式，將縣及縣以下郵政機(jī)構(gòu)吸收的農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金返還農(nóng)村。二是在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，根據(jù)農(nóng)戶(hù)需求，擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)范圍，注意進(jìn)行貸款品種和方式創(chuàng)新。三是加快農(nóng)村信用社的改革步伐。改革信用社的組織模式，轉(zhuǎn)換信用社的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村信用社真正成為最基層的、直接面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)組織。這是解決農(nóng)村信貸難、打擊農(nóng)村高利貸的關(guān)鍵。四是建設(shè)全面推行農(nóng)戶(hù)小額信用貸款，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，提供方便農(nóng)民的措施，盡可能滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)種養(yǎng)業(yè)的貸款需求。

四、加大城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)體制改革的力度，重點(diǎn)是打通城鄉(xiāng)市場(chǎng)梗阻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)

就業(yè)是民生之本。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)行平等就業(yè)，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，也是消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)不同的勞動(dòng)就業(yè)體制。這種城鄉(xiāng)分割的制度安排并未隨經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成而發(fā)生根本變化，城鄉(xiāng)二元分割仍然是我國(guó)現(xiàn)階段勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本特征?？梢哉f(shuō)，這是加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、擴(kuò)大城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要原因。

十六屆三中全會(huì)《決定》指出，要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)”，我們必須采取有效措施，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)體制改革，加快建立城鄉(xiāng)

統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。首先要全面進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，這是統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的前提。戶(hù)籍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，近年來(lái)各地已開(kāi)始進(jìn)行不同程度的戶(hù)籍制度改革。事實(shí)表明，適當(dāng)放開(kāi)戶(hù)口后并未產(chǎn)生消極影響。要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步放寬政策，從根本上打破城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的身份限制，消除城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在就業(yè)問(wèn)題上的體制障礙?，F(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓力，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)管理是必要的，城鄉(xiāng)政府部門(mén)要堅(jiān)持公正原則，同時(shí)做好城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)的促進(jìn)工作，在就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)上對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力一視同仁；用人單位對(duì)勞動(dòng)力不能區(qū)別對(duì)待，在勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)條件、勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)報(bào)酬上應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的行為。要準(zhǔn)確提供城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息，盡可能克服農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流動(dòng)現(xiàn)象。此外，還要加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

五、加大農(nóng)村土地制度改革的力度，重點(diǎn)是保障農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)益，大力推進(jìn)土地承包營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的目標(biāo)看，迫切需要部分農(nóng)民從土地上分離出來(lái)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這樣才能緩解和克服我國(guó)人多地少這個(gè)基本國(guó)情的矛盾，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)準(zhǔn)備就緒，致富農(nóng)民，從根本上解決我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。為此，深化農(nóng)村土地制度的改革，創(chuàng)新土地運(yùn)作機(jī)制勢(shì)在必行。

首先，要努力推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，實(shí)行30年不變，這是正確的，但在這一前提下，當(dāng)前的關(guān)鍵是要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。特別是那些進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)，在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作的農(nóng)民，不能讓其一直保持雙重身份，既在城市工作和生活，又在農(nóng)村占有一份土地?？蓪?shí)行“土地?fù)Q戶(hù)口”的政策，鼓勵(lì)他們脫離土地，徹底改變農(nóng)民身份，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民角色的轉(zhuǎn)換。當(dāng)然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行，這樣，離開(kāi)土地的農(nóng)民才能放心轉(zhuǎn)出土地，才能有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次，必須深化農(nóng)村征地制度創(chuàng)新。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化展開(kāi)的過(guò)程，也就是農(nóng)民土地被征用、農(nóng)民離開(kāi)土地的過(guò)程。從一定意義上說(shuō)，這不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要。但目前存在著征地范圍過(guò)寬、對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，對(duì)失地農(nóng)民安置辦法無(wú)法解決其后顧之憂(yōu)和命運(yùn)生計(jì)等問(wèn)題，在一定程度上又加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾沖突。為此，必須實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，嚴(yán)格限制土地的征占，縮小征地的范圍，提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地的補(bǔ)償方法。公共事業(yè)用地可由政府出面征地，非公益用地可由工商企業(yè)和土地所有權(quán)主體談判決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法。提倡實(shí)行土地承包權(quán)的股份化，讓農(nóng)民分享收益，解除后顧之憂(yōu)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

責(zé)任編輯：浩宇