公共資源不是唐僧肉

王大用

動(dòng)用了數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的公共資源，假如還沒有換來(lái)銀行業(yè)和整個(gè)金融業(yè)的徹底體制改革，還不能從根上把金融業(yè)的病治好，實(shí)在是不好向人民交待的

當(dāng)前正在進(jìn)行的銀行業(yè)改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一件關(guān)鍵性大事，這項(xiàng)改革究竟是成是敗，是好是壞，目前妄加評(píng)論還不合適。然而對(duì)改革中的某些操作，講一點(diǎn)話以利統(tǒng)一思想，還是有必要的。其中一個(gè)重要問題就是改革中應(yīng)節(jié)約公共資源的問題，或者說(shuō)是節(jié)約改革成本的問題。

所謂公共資源，是指來(lái)自全國(guó)人民，屬于全國(guó)人民所有的財(cái)富資源，例如來(lái)自稅收的財(cái)政資金。自1998年以來(lái)，為了解決國(guó)有商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的問題，國(guó)家動(dòng)用了大量的公共資源，大致可歷數(shù)如下：

■ 1998年財(cái)政部發(fā)行2700億元30年期國(guó)債，為四大國(guó)有商業(yè)銀行注資；

■ 1999～2000年，成立四大資產(chǎn)管理公司，剝離四大國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行的約1.4萬(wàn)億元不良資產(chǎn)；

■ 大約在與上述相同的時(shí)間，國(guó)家關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)以及某些地方在90年代亂辦的金融機(jī)構(gòu)，為了兌付公眾存款，人民銀行提供了數(shù)額不小的再貸款，日后要由省級(jí)財(cái)政償還；

■ 2003年以來(lái)的本輪銀行改革，國(guó)家先后動(dòng)用數(shù)百億美元的外匯儲(chǔ)備，再次為國(guó)有商業(yè)銀行注資（中行、建行和工行，其他銀行還沒有給）；

■ 本輪銀行改革中，國(guó)家再次剝離改革試點(diǎn)銀行的不良資產(chǎn)，數(shù)額依然十分巨大。

以上各種操作，動(dòng)用的公共資源形式不同，采用的方法也不一樣，但本質(zhì)并無(wú)不同。

國(guó)家取得公共資源的途徑，基本上就是兩條：一是運(yùn)用國(guó)家政權(quán)依法向社會(huì)強(qiáng)制征收稅、費(fèi)形成財(cái)政收入；二是運(yùn)用國(guó)家發(fā)行貨幣的法定特權(quán)，發(fā)行信用貨幣換取人民手中的資源，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家向全體人民征收的通貨膨脹稅。

發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債，是在動(dòng)用國(guó)家未來(lái)的稅收，是讓將來(lái)的人民為現(xiàn)在國(guó)家做的事情埋單，是提前吃了將來(lái)的公共資源。先用中央銀行再貸款（即發(fā)行貨幣）墊付資金，將來(lái)用地方財(cái)政的錢償還，無(wú)論眼前墊付的資金，還是將來(lái)還債的財(cái)政資金，也都是公共資源。

剝離銀行的不良資產(chǎn)到資產(chǎn)管理公司，以讓銀行擺脫困境,這種做法在國(guó)際上叫做“好銀行－壞銀行”模式，當(dāng)把本已成了壞銀行的國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)剝離后，僅從資產(chǎn)質(zhì)量這一點(diǎn)上，讓國(guó)有商業(yè)銀行“金蟬脫殼”，暫時(shí)變成了好銀行，而承接了不良資產(chǎn)的資產(chǎn)管理公司就成了壞銀行。道理不難說(shuō)明白：資產(chǎn)管理公司是用自己發(fā)行的債券來(lái)交換國(guó)有商業(yè)銀行手中的不良資產(chǎn)，它的資產(chǎn)負(fù)債表上，資產(chǎn)方是接收來(lái)的不良資產(chǎn)，負(fù)債方是發(fā)行并被國(guó)有商業(yè)銀行持有的債券。剝離了不良資產(chǎn)的國(guó)有商業(yè)銀行，其資產(chǎn)負(fù)債表上對(duì)應(yīng)于被剝離不良資產(chǎn)數(shù)額的資產(chǎn)變成了對(duì)資產(chǎn)管理公司的債權(quán)。即使如此，如果這個(gè)“金蟬脫殼”是真實(shí)的話，其必要條件是資產(chǎn)管理公司發(fā)行、并被國(guó)有商業(yè)銀行持有的債券是信用風(fēng)險(xiǎn)接近于零的優(yōu)良債務(wù)。但是，資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)是不良資產(chǎn)，其回收率不過(guò)20%左右，扣掉資產(chǎn)管理公司的運(yùn)營(yíng)成本，最多不過(guò)百分之十幾的回收率，就是說(shuō)這些資產(chǎn)的八成以上都是毫無(wú)疑問要損失的。所以，僅靠資產(chǎn)管理公司本身，它的債務(wù)不可能變成優(yōu)良債務(wù)，相應(yīng)的，國(guó)有商業(yè)銀行拿不良貸款換來(lái)的債權(quán)資產(chǎn)也變不成優(yōu)良資產(chǎn)。只有靠國(guó)家財(cái)政擔(dān)保來(lái)增強(qiáng)資產(chǎn)管理公司債務(wù)的信用，確保國(guó)家財(cái)政會(huì)拿出資金補(bǔ)助資產(chǎn)管理公司來(lái)全額償付其債務(wù)，幾年來(lái)搞得轟轟烈烈的剝離銀行不良資產(chǎn)的工作才有意義。通俗地說(shuō)，就是資產(chǎn)管理公司的巨額損失要不折不扣地由國(guó)家財(cái)政兜底。五年前第一次剝離的1.4萬(wàn)億元不良資產(chǎn)中，國(guó)家財(cái)政兜底的損失估計(jì)至少在1萬(wàn)億元以上，也必定要在未來(lái)動(dòng)用稅收取得的公共資源。

2004年以來(lái)，對(duì)本次改革試點(diǎn)的國(guó)有商業(yè)銀行又剝離了巨額不良資產(chǎn)，但用的方法與上次有所不同。資產(chǎn)管理公司用人民銀行的再貸款按50%價(jià)格收購(gòu)試點(diǎn)銀行的不良資產(chǎn)，它們不再是對(duì)改革試點(diǎn)的國(guó)有商業(yè)銀行負(fù)債，而是改為對(duì)中央銀行負(fù)債，當(dāng)然，這債仍然是不良債務(wù)。實(shí)際上這是使用了國(guó)家通過(guò)中央銀行發(fā)行貨幣得到的公共資源。改革試點(diǎn)銀行不良資產(chǎn)另外50%的價(jià)值損失直接核銷了其自身的資本金。這被核銷的資本金是以往積累的國(guó)有資產(chǎn)，也是公共資源。因此，這次剝離的上萬(wàn)億元不良資產(chǎn)，其九成以上成為損失（假設(shè)資產(chǎn)管理公司收購(gòu)的一半不良資產(chǎn)的回收率是20%），直接消費(fèi)了當(dāng)期的和歷史積累的公共資源。

國(guó)家外匯儲(chǔ)備是由人民銀行發(fā)行貨幣在市場(chǎng)上收購(gòu)?fù)鈪R逐漸積累而成的。我國(guó)現(xiàn)有的7000多億美元外匯儲(chǔ)備，以及已經(jīng)注資到改革試點(diǎn)銀行的幾百億美元外匯儲(chǔ)備，基本上是1994年以來(lái)積累起來(lái)的，為此發(fā)行的人民幣基礎(chǔ)貨幣約6萬(wàn)多億元。國(guó)家外匯儲(chǔ)備是非常重要的公共資源，它是國(guó)家維護(hù)國(guó)際收支穩(wěn)定的基石，是將來(lái)萬(wàn)一發(fā)生金融危機(jī)時(shí)維護(hù)我國(guó)貨幣穩(wěn)定的靠山，是在國(guó)際上提高我國(guó)的國(guó)家信用級(jí)別的主要依據(jù)?，F(xiàn)在我國(guó)的外匯儲(chǔ)備多了，許多人就只議論其弊，忘了其利了。話說(shuō)得多了，以致許多人在研究政策時(shí)似乎不把外匯儲(chǔ)備花掉心就不安。

講的最多的話是我們把外匯儲(chǔ)備買了美國(guó)國(guó)債，把我們的錢借給美國(guó)政府用了。這確實(shí)沒錯(cuò)，但單講這一點(diǎn)而不及其余就是片面地看問題。首先，我們的外匯儲(chǔ)備在幣種上不僅是美元，還有歐元等其他貨幣，因而投資的也不僅是美國(guó)的債券；其次，外匯儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)做投資運(yùn)用，以避免其時(shí)間價(jià)值的損失、機(jī)會(huì)成本的損失和由匯率變動(dòng)帶來(lái)的損失。用其中的美元儲(chǔ)備購(gòu)買美國(guó)國(guó)債，是因?yàn)槠駷橹乖趪?guó)際市場(chǎng)上美國(guó)國(guó)債仍被看做信用級(jí)別最高的投資工具。假如美國(guó)經(jīng)濟(jì)每況愈下，美國(guó)國(guó)債的信用級(jí)別降低，我們就應(yīng)該選擇其他高信用級(jí)別的債券來(lái)投資。誠(chéng)然，用外匯儲(chǔ)備給國(guó)有商業(yè)銀行注資，是把錢用回了國(guó)內(nèi)。然而，我們的國(guó)有商業(yè)銀行的信用級(jí)別還不高（假如不靠國(guó)家信用兜底），對(duì)它們的投資屬于風(fēng)險(xiǎn)較高的投資。況且，我們對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的投資還不是債權(quán)投資，而是普通股股權(quán)（資本金）投資，它要承擔(dān)國(guó)有商業(yè)銀行的最高風(fēng)險(xiǎn)。問題在于，把外匯儲(chǔ)備做高風(fēng)險(xiǎn)投資是否合適？因?yàn)橥鈪R儲(chǔ)備是承擔(dān)穩(wěn)定我國(guó)國(guó)際收支和穩(wěn)定貨幣等職能的重要公共資源，所以，從一般原則上講，國(guó)家外匯儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)只做低風(fēng)險(xiǎn)的安全投資。我們的外匯儲(chǔ)備數(shù)量不小，拿出一個(gè)小比例來(lái)做高風(fēng)險(xiǎn)投資，以解決最緊迫的問題，還能說(shuō)得過(guò)去，要是大量地做高風(fēng)險(xiǎn)投資就成問題了。

現(xiàn)在的問題是，要求把我們的外匯儲(chǔ)備做高風(fēng)險(xiǎn)投資的聲音很響亮，其原因不僅是認(rèn)識(shí)問題，還有利益動(dòng)機(jī)。我們的金融機(jī)構(gòu)仍然以國(guó)有為主，國(guó)有企業(yè)的思維模式依舊普遍存在，一個(gè)突出表現(xiàn)是大鍋飯思想。使用公共資源要利益均沾，既然國(guó)家給別人用了公共資源，就不能少了給我的一份。于是，公共資源就成了唐僧肉，誰(shuí)都想吃一口。

凈是想吃唐僧肉的，誰(shuí)來(lái)保護(hù)唐僧呢？公共資源本應(yīng)受到嚴(yán)格的法律保護(hù)，使用公共資源本應(yīng)遵循嚴(yán)格的依法審批程序，然而我國(guó)法治體系的不健全，在這個(gè)問題上又清楚地顯示出來(lái)了。在90年代的立法高潮中，我國(guó)有了《預(yù)算法》，每年的預(yù)算必須經(jīng)過(guò)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，特殊情況使用財(cái)政資金辦事也必須經(jīng)過(guò)同級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。例如1998年發(fā)行2700億元長(zhǎng)期國(guó)債給國(guó)有商業(yè)銀行注資一事，在國(guó)務(wù)院通過(guò)后，還經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但是如何使用同屬公共資源的國(guó)家外匯儲(chǔ)備？就既沒有法律的充分依據(jù)，也沒有法律的足夠限制，不需要遵循法律規(guī)定的多重審批程序，行政部門就可以作決定了。也許是十年前國(guó)家外匯儲(chǔ)備的數(shù)量還不大，還沒必要為它單獨(dú)立法。但現(xiàn)在可就不同了，國(guó)家外匯儲(chǔ)備的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了一年全國(guó)中央和地方財(cái)政預(yù)算資金的總和，這么大一塊資源，不讓人想它是不可能的。如果這么大一塊公共資源沒有嚴(yán)格的法律保護(hù)，我們?cè)趺催€能若無(wú)其事地談?wù)撈渌麌?guó)有資產(chǎn)的流失或保值增值問題呢？

不管怎么說(shuō)，這幾年為了解決金融業(yè)的問題，國(guó)家已經(jīng)動(dòng)用了巨額公共資源，卻只是表面的治標(biāo)，沒有及時(shí)推進(jìn)體制的變革，沒動(dòng)體制之本。沒過(guò)幾年，不良資產(chǎn)率又很高了，資本又不足了，造成巨額損失的大案要案依然不絕，僅僅使用“好銀行－壞銀行”的辦法而沒有及時(shí)跟進(jìn)的銀行改革，并沒有真的把國(guó)有商業(yè)銀行變成好銀行。2003年后的第二輪，動(dòng)用的公共資源更多，假如深層次體制問題依然不動(dòng)，所有投入的公共資源最終都將是打了水漂。

不過(guò)，看來(lái)這次國(guó)家是下了真正改革國(guó)有商業(yè)銀行體制的決心，2004年初國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在全國(guó)銀行、保險(xiǎn)、證券工作會(huì)議上的講話就是明證。溫家寶總理在那次會(huì)議上非常明確地要求不能治標(biāo)不治本，指出注資、剝離不良資產(chǎn)和上市都不是目的，目的是要真正改革國(guó)有商業(yè)銀行的運(yùn)行機(jī)制。這一年半時(shí)間里試點(diǎn)的建設(shè)銀行和中國(guó)銀行確實(shí)在公司治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制上開始做出了一系列實(shí)質(zhì)性的改革，觀其進(jìn)程，我們看到了希望。工商銀行的改革也開始了，進(jìn)展較大的還有交通銀行。當(dāng)然，他們的改革距離目標(biāo)模式還有較大距離，改革任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。

還有幾家國(guó)有商業(yè)銀行尚未開始改革，可能也還要消耗數(shù)額巨大的公共資源。想把公共資源當(dāng)唐僧肉吃的想法也會(huì)繼續(xù)存在。動(dòng)用了數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的公共資源，假如還沒有換來(lái)銀行業(yè)和整個(gè)金融業(yè)的徹底體制改革，還不能從根上把金融業(yè)的病治好，實(shí)在是不好向人民交待的。

在體制改革的問題上，不能葉公好龍，讓我們以對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神下定決心，徹底改革國(guó)有商業(yè)銀行的體制，好好努力吧。別忘了愛惜公共資源。

作者系國(guó)家開發(fā)銀行專家委員會(huì)常務(wù)副主任

資料一：四大資產(chǎn)管理公司不良資產(chǎn)處置情況

四家資產(chǎn)管理公司是在亞洲金融危機(jī)的大背景下，為了防范銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，借鑒了美國(guó)解決儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部向各家資產(chǎn)管理公司出資100億元而相繼組建。在成立之初，就接受四大國(guó)有商業(yè)銀行的不良債券14000多億元。隨后，為了促進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改造，在2004年6月又承接了中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行4757億元的不良債權(quán)，2005年6月工行4600億元可疑類貸款全部剝離給四大資產(chǎn)管理公司。四家資產(chǎn)管理公司共承接了四家國(guó)有商業(yè)銀行近2.5萬(wàn)億的不良資產(chǎn)。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)7月22日發(fā)布的消息，截至2005年6月末，中國(guó)四家金融資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)7174.2億元，累計(jì)回收現(xiàn)金1484.6億元，占處置不良資產(chǎn)的20.69%。其中：華融資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)2201.3億元，回收現(xiàn)金442.5億元，占處置不良資產(chǎn)的20.10%；長(zhǎng)城資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)2294.8億元，回收現(xiàn)金239.2億元，占處置不良資產(chǎn)的10.43%；東方資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)1096.1億元，回收現(xiàn)金262.5億元，占處置不良資產(chǎn)的23.95%；信達(dá)資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)1581.9億元，回收現(xiàn)金540.4億元，占處置不良資產(chǎn)的34.16%。距離2008年還有三年多的時(shí)間，已處置的不良資產(chǎn)占承接的不良資產(chǎn)不到50%。

*注：到2005年初，工行不良貸款余額高達(dá)7057.05億元。工行股改方案公布前，外界曾普遍預(yù)計(jì)工行所需外匯儲(chǔ)備注資為300億至500億美元，至少不能比中行、建行的225億美元少。而本次注資150億美元僅合人民幣1240億元。有專家推測(cè)，工行可能獲二次注資。標(biāo)普分析認(rèn)為按最低要求，2005年年內(nèi)，中國(guó)在已經(jīng)直接注資150億美元的情況下，必將再向工行直接注資140～250億美元，以保證該行改革的順利進(jìn)行。而工行方面則否認(rèn)會(huì)有二次注資，表示不足8%的資本充足率將通過(guò)發(fā)行次級(jí)債解決。