日本教師“定期流動(dòng)制”的啟示

盛　賓

隨著我國(guó)教育人事制度的不斷改革，中小學(xué)教師的流動(dòng)現(xiàn)象越來(lái)越多，教師管理面臨著新的問(wèn)題。在某些地區(qū)，特別是在中西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，還存在著諸如基礎(chǔ)薄弱、穩(wěn)定性差、鞏固率低等問(wèn)題，師資不足現(xiàn)象普遍且較為嚴(yán)重，這極大地制約著邊遠(yuǎn)地區(qū)普及義務(wù)教育的進(jìn)程。中日兩國(guó)在教育發(fā)展上有許多相似之處，在對(duì)中小學(xué)教師的管理上，日本教師的“定期流動(dòng)制”相當(dāng)規(guī)范，并且富有成效。因此結(jié)合日本教師的“定期流動(dòng)制”，探討解決我國(guó)教師流動(dòng)問(wèn)題的策略，有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本教師“定期流動(dòng)制”。

日本教師“定期流動(dòng)制”主要是在公立基礎(chǔ)教育學(xué)校（小學(xué)、初中、高中及特殊教育學(xué)校）范圍內(nèi)實(shí)行。

教師定期流動(dòng)按流動(dòng)地域可以分為兩種情況，一是在同一市、町、村之間的流動(dòng)，二是跨縣一級(jí)（相當(dāng)于我國(guó)的省一級(jí)）行政區(qū)域間的流動(dòng)。前者所占比重很大。教師既可以在同級(jí)同類(lèi)學(xué)校之間流動(dòng)，如從小學(xué)流向小學(xué)，從高中流向高中等;也可以在公立基礎(chǔ)教育各類(lèi)學(xué)校之間流動(dòng)，如從高中流向特殊教育學(xué)校，從初中流向小學(xué)等。

各都道府縣對(duì)流動(dòng)的對(duì)象都有規(guī)定，以東京都為例，其《實(shí)施綱要》規(guī)定，流動(dòng)的對(duì)象分為幾種情況：1.凡在一校連續(xù)任教10年以上以及新任教師連續(xù)6年以上者，此為硬性條件;2.為解決定員超編而有必要流動(dòng)者;3.在區(qū)、市、街道、村范圍內(nèi)的學(xué)校及學(xué)校之間，如教師隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)上（專業(yè)、年齡、資格、男女比例等）不盡合理，有必要調(diào)整而流動(dòng)者。另外，對(duì)不應(yīng)流動(dòng)者也做了相應(yīng)規(guī)定，如任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師、長(zhǎng)期缺勤的教師等。

在教師開(kāi)始流動(dòng)之前，往往在每年11月上旬，由縣一級(jí)教育委員會(huì)發(fā)布教師定期流動(dòng)實(shí)施要領(lǐng)，包括流動(dòng)地域、地區(qū)及一些原則、要求等。全體具備流動(dòng)條件的教師要填寫(xiě)一份調(diào)查表（其中包括流動(dòng)意向），然后由校長(zhǎng)根據(jù)教師的意向，商談并確定人選（在一定范圍內(nèi)，還有任命權(quán)），報(bào)上一級(jí)主管部門(mén)審核，最后由縣教育委員會(huì)教育長(zhǎng)批準(zhǔn)，在來(lái)年4月新學(xué)期前全部到位。

據(jù)日本文部科學(xué)省推算，全國(guó)公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動(dòng)一次。多數(shù)縣的中小學(xué)校長(zhǎng)一般3年至5年就要換一所學(xué)校，每一名校長(zhǎng)從上任到退休，一般要流動(dòng)兩次以上。就日本公立中小學(xué)教師的公務(wù)員屬性而言，其定期流動(dòng)制度具有政府直接主導(dǎo)、參與和調(diào)控等突出特點(diǎn)，例如從上述的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，發(fā)達(dá)與偏僻地區(qū)之間以及不同類(lèi)型學(xué)校之間的流動(dòng)，既體現(xiàn)了政府的導(dǎo)向，又體現(xiàn)了雙向交流數(shù)量的平衡。

日本中小學(xué)教師定期流動(dòng)的制度已實(shí)行四十多年，對(duì)提高教師素質(zhì)和工作熱情，積累豐富經(jīng)驗(yàn)以及合理配置人力資源，保持學(xué)校之間的發(fā)展水平均衡，對(duì)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的“公平性”，穩(wěn)定教育質(zhì)量等起了很大作用，特別是對(duì)偏僻地區(qū)薄弱學(xué)校狀況的改善，作用更為顯著。

二、我國(guó)中小學(xué)教師的流動(dòng)狀況。

“入世”和社會(huì)的進(jìn)一步開(kāi)放，客觀上催化了中國(guó)的教師隊(duì)伍在更大范圍內(nèi)、以更快的速度進(jìn)行流動(dòng)。我國(guó)教師流動(dòng)的總趨勢(shì)是：從教育系統(tǒng)內(nèi)部流向外部，從落后地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，高學(xué)歷、中高職稱教師流動(dòng)多，中青年教師流動(dòng)多，外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)教師流動(dòng)多。我國(guó)的教師流動(dòng)主要表現(xiàn)是一種無(wú)序的流動(dòng)，教育系統(tǒng)內(nèi)部向外部的無(wú)序流動(dòng)影響到教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，而教育系統(tǒng)內(nèi)部的無(wú)序流動(dòng)，則不利于義務(wù)教育的公平與協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前的教師流動(dòng)狀況，對(duì)我國(guó)邊遠(yuǎn)地區(qū)的教師隊(duì)伍的穩(wěn)定帶來(lái)不利的影響。這些地區(qū)師資缺編問(wèn)題十分突出，長(zhǎng)期以來(lái)，所需師資得不到正常補(bǔ)充。原因之一就是大多數(shù)大中專畢業(yè)生（主要指師范畢業(yè)生，也包括部分非師范畢業(yè)生），不愿到經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、待遇偏低的邊遠(yuǎn)地區(qū)任教，畢業(yè)生不能分配到位，甚至本是邊遠(yuǎn)地區(qū)生源的畢業(yè)生也不愿回流;即便硬性分配去了，也留不住，一旦有機(jī)會(huì)，便流走了。不僅新畢業(yè)生不易分、不易留，就是在職中青年骨干教師也易受環(huán)境、待遇等因素影響，從邊遠(yuǎn)地區(qū)流失。據(jù)1995年的一項(xiàng)調(diào)查，在樣本學(xué)校專任教師中，表示有機(jī)會(huì)就要轉(zhuǎn)行的比例，小學(xué)為21.6%，初高中達(dá)44.8%，而且大部分為中青年老師。（張力：《面對(duì)貧困》，廣西教育出版社，1998年，第203～204頁(yè)）

對(duì)教師流動(dòng)現(xiàn)象，僅僅采取“卡”、“堵”的做法是行不通的。我們必須認(rèn)識(shí)到教師隊(duì)伍在一定范圍內(nèi)的流動(dòng)是正常的、必然的。長(zhǎng)期以來(lái)，人們關(guān)注較多的是教師在教育系統(tǒng)內(nèi)外的流動(dòng)，而忽視了教師在教育領(lǐng)域內(nèi)也需要合理的、有效的、規(guī)范的流動(dòng)。不流動(dòng)和少流動(dòng)造成一些教師喪失了主動(dòng)性和創(chuàng)造性，難以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。因此，為教師流動(dòng)創(chuàng)設(shè)必要的環(huán)境和條件，是教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。

三、日本教師“定期流動(dòng)制”對(duì)我國(guó)教師管理的啟示。

在單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教師流動(dòng)不被認(rèn)為是一件好事。師資單一來(lái)源于師范院校，其畢業(yè)生是“一次分配定終身”，學(xué)校中不適合當(dāng)教師者出不去，社會(huì)上適宜并向往當(dāng)教師者進(jìn)不來(lái)。再加上教師工資待遇和社會(huì)地位低，工資分配上的論資排輩和福利待遇上的平均主義等弊端，使教師的進(jìn)取心和責(zé)任心普遍受到壓抑。本應(yīng)是生機(jī)勃勃、充滿主動(dòng)性和創(chuàng)造精神的教育工作變成了缺乏活力的例行公事。

以禁止教師流動(dòng)為特點(diǎn)的封閉式師資隊(duì)伍管理方式所造成的暫時(shí)局部的穩(wěn)定，其實(shí)只是暫時(shí)穩(wěn)定了低水平、低效能狀態(tài)下的教師隊(duì)伍，卻嚴(yán)重壓抑著教師工作的積極性和創(chuàng)造性，并使一些優(yōu)秀人才因此對(duì)教育界望而生畏，不敢也不愿再報(bào)考師范院校和投身于教師行列。

中日兩國(guó)在中小學(xué)教師管理上有其相似之處。其一，日本公立基礎(chǔ)教育學(xué)校的教師雖然屬于地方公務(wù)員，但從職業(yè)屬性以及實(shí)際管理方面來(lái)看，與政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員相比，仍屬“準(zhǔn)公務(wù)員”的性質(zhì)，與我國(guó)事業(yè)單位工作人員（包括學(xué)校的教師）實(shí)際差別不大。其二，中日兩國(guó)中小學(xué)教師的管理權(quán)限都相對(duì)集中在縣一級(jí)教育行政部門(mén)，有利于宏觀調(diào)控。其三，中日兩國(guó)政府在宏觀管理方面，都有自上而下地進(jìn)行調(diào)控以及政策指導(dǎo)的特點(diǎn)。日本教師的定期流動(dòng)制度，尤其是偏僻地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間流動(dòng)的做法，對(duì)我國(guó)的教師管理制度的改革具有借鑒意義。

1.以立法形式確定教師定期流動(dòng)的制度。

在日本，教師定期流動(dòng)的制度雖然二戰(zhàn)后已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，但真正推行和落實(shí)是在上世紀(jì)50年代中期由地方教育行政組織出臺(tái)《關(guān)于地方教育行政組織及營(yíng)運(yùn)的法律》之后。同時(shí)，還有其他一系列相關(guān)法律作保障，如《國(guó)家公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》、《行政不服審查法》等。

我國(guó)要真正推行教師“定期流動(dòng)制”，也必須靠國(guó)家和地方政府的政策，尤其要靠國(guó)家立法從根本上加以保證，使之制度化、法制化。邊遠(yuǎn)地區(qū)各方面都處于劣勢(shì)地位，到那里任教，在“趨樂(lè)避苦”的本性下，完全靠人的自覺(jué)是不太現(xiàn)實(shí)的。教師定期流動(dòng)的義務(wù)性、流動(dòng)的時(shí)間、流動(dòng)者的待遇等均需要以立法的形式予以規(guī)定。

要建立合理的教師流動(dòng)體制，首先是建立配套的教師交流保障機(jī)制，將教師的管理和使用權(quán)從學(xué)校上移到區(qū)、縣、市教育行政部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和調(diào)配。根據(jù)地區(qū)的實(shí)際，可采取全區(qū)大范圍交流、區(qū)內(nèi)分片幾個(gè)學(xué)校聯(lián)動(dòng)交流、熱點(diǎn)學(xué)校與薄弱學(xué)校對(duì)口交流等多種形式。教育主管部門(mén)應(yīng)該撥出專項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)各區(qū)、縣、市的教師交流。

通過(guò)“教師流動(dòng)”來(lái)推進(jìn)教育均衡是有益嘗試，可初步實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀師資共享，縮小義務(wù)教育階段校際之間的差別，可以防止“擇校”帶來(lái)的一系列問(wèn)題;優(yōu)秀教師流動(dòng)可以給薄弱學(xué)校帶來(lái)活力，從而提高中小學(xué)的整體水平。更重要的是，淡化學(xué)校的優(yōu)劣差別，會(huì)減輕學(xué)生在不同學(xué)校的心理負(fù)擔(dān)，對(duì)素質(zhì)教育和新課程改革有利。

另外，把實(shí)施教師“定期流動(dòng)制”和我國(guó)上世紀(jì)90年代以來(lái)實(shí)行的教育對(duì)口支援協(xié)作活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，即在教育對(duì)口支援地區(qū)之間實(shí)行一部分教師定期流動(dòng)，這樣針對(duì)性更強(qiáng)，也增強(qiáng)了操作性，便于有效管理。

2.提高邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資及待遇。

邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大、文化生活貧乏，這些必然影響教師工作熱情、教育質(zhì)量和師資隊(duì)伍的穩(wěn)定。日本在提高邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資及待遇方面不僅有法律條文規(guī)定，而且落實(shí)得比較好。我國(guó)目前邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的經(jīng)濟(jì)收入和待遇都處于當(dāng)?shù)刂械绕滤剑@必然影響到師資隊(duì)伍的穩(wěn)定性。這些地區(qū)教師工資及待遇的大幅度提高，直接取決于國(guó)家政策和采取的措施。

我國(guó)在這方面已下了很大力氣，教師的待遇和工作條件有了一定的改善。但是我們還需要加大宣傳教育力度，提高人們的思想認(rèn)識(shí)，把到邊遠(yuǎn)地區(qū)任教作為義不容辭的責(zé)任。同時(shí)，要有立法保障，大幅度提高和改善邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資待遇與物質(zhì)待遇。

3.根據(jù)實(shí)際情況限定流動(dòng)對(duì)象。

在建立合理的流動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，讓流動(dòng)的教師和責(zé)任學(xué)校雙方自主選擇。除了實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的教師流動(dòng)外，還要落實(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的教師流動(dòng)。新任教師工作滿一定年限，必須流動(dòng)，且發(fā)達(dá)地區(qū)的教師原則上應(yīng)流動(dòng)到落后地區(qū)。對(duì)于流動(dòng)的年限也要有明確的限定（如3年至6年），期滿后教師可以自主選擇去留，而流動(dòng)教師在流動(dòng)期間的待遇應(yīng)高于同期工作的其他教師。

在當(dāng)前大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，積極改善薄弱學(xué)校的各項(xiàng)措施中，除了加強(qiáng)硬件建設(shè)以外，提高教師的整體素質(zhì)當(dāng)屬根本之策。而加強(qiáng)教師的定期流動(dòng)，無(wú)疑將起到事半功倍的效果，甚至起到關(guān)鍵性的作用。并且，從投入產(chǎn)出的角度看，運(yùn)作成本較低。尤其是同一城市之間的流動(dòng)以及偏僻地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的流動(dòng)的做法，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)不僅具有現(xiàn)實(shí)的意義和可行性，也具有較強(qiáng)的可操作性。