日本教師“定期流動制”的啟示

盛　賓

隨著我國教育人事制度的不斷改革，中小學(xué)教師的流動現(xiàn)象越來越多，教師管理面臨著新的問題。在某些地區(qū)，特別是在中西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，還存在著諸如基礎(chǔ)薄弱、穩(wěn)定性差、鞏固率低等問題，師資不足現(xiàn)象普遍且較為嚴(yán)重，這極大地制約著邊遠(yuǎn)地區(qū)普及義務(wù)教育的進(jìn)程。中日兩國在教育發(fā)展上有許多相似之處，在對中小學(xué)教師的管理上，日本教師的“定期流動制”相當(dāng)規(guī)范，并且富有成效。因此結(jié)合日本教師的“定期流動制”，探討解決我國教師流動問題的策略，有一定的現(xiàn)實意義。

一、日本教師“定期流動制”。

日本教師“定期流動制”主要是在公立基礎(chǔ)教育學(xué)校（小學(xué)、初中、高中及特殊教育學(xué)校）范圍內(nèi)實行。

教師定期流動按流動地域可以分為兩種情況，一是在同一市、町、村之間的流動，二是跨縣一級（相當(dāng)于我國的省一級）行政區(qū)域間的流動。前者所占比重很大。教師既可以在同級同類學(xué)校之間流動，如從小學(xué)流向小學(xué)，從高中流向高中等;也可以在公立基礎(chǔ)教育各類學(xué)校之間流動，如從高中流向特殊教育學(xué)校，從初中流向小學(xué)等。

各都道府縣對流動的對象都有規(guī)定，以東京都為例，其《實施綱要》規(guī)定，流動的對象分為幾種情況：1.凡在一校連續(xù)任教10年以上以及新任教師連續(xù)6年以上者，此為硬性條件;2.為解決定員超編而有必要流動者;3.在區(qū)、市、街道、村范圍內(nèi)的學(xué)校及學(xué)校之間，如教師隊伍在結(jié)構(gòu)上（專業(yè)、年齡、資格、男女比例等）不盡合理，有必要調(diào)整而流動者。另外，對不應(yīng)流動者也做了相應(yīng)規(guī)定，如任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師、長期缺勤的教師等。

在教師開始流動之前，往往在每年11月上旬，由縣一級教育委員會發(fā)布教師定期流動實施要領(lǐng)，包括流動地域、地區(qū)及一些原則、要求等。全體具備流動條件的教師要填寫一份調(diào)查表（其中包括流動意向），然后由校長根據(jù)教師的意向，商談并確定人選（在一定范圍內(nèi)，還有任命權(quán)），報上一級主管部門審核，最后由縣教育委員會教育長批準(zhǔn)，在來年4月新學(xué)期前全部到位。

據(jù)日本文部科學(xué)省推算，全國公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動一次。多數(shù)縣的中小學(xué)校長一般3年至5年就要換一所學(xué)校，每一名校長從上任到退休，一般要流動兩次以上。就日本公立中小學(xué)教師的公務(wù)員屬性而言，其定期流動制度具有政府直接主導(dǎo)、參與和調(diào)控等突出特點，例如從上述的統(tǒng)計數(shù)字看，發(fā)達(dá)與偏僻地區(qū)之間以及不同類型學(xué)校之間的流動，既體現(xiàn)了政府的導(dǎo)向，又體現(xiàn)了雙向交流數(shù)量的平衡。

日本中小學(xué)教師定期流動的制度已實行四十多年，對提高教師素質(zhì)和工作熱情，積累豐富經(jīng)驗以及合理配置人力資源，保持學(xué)校之間的發(fā)展水平均衡，對實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的“公平性”，穩(wěn)定教育質(zhì)量等起了很大作用，特別是對偏僻地區(qū)薄弱學(xué)校狀況的改善，作用更為顯著。

二、我國中小學(xué)教師的流動狀況。

“入世”和社會的進(jìn)一步開放，客觀上催化了中國的教師隊伍在更大范圍內(nèi)、以更快的速度進(jìn)行流動。我國教師流動的總趨勢是：從教育系統(tǒng)內(nèi)部流向外部，從落后地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，高學(xué)歷、中高職稱教師流動多，中青年教師流動多，外語、計算機教師流動多。我國的教師流動主要表現(xiàn)是一種無序的流動，教育系統(tǒng)內(nèi)部向外部的無序流動影響到教師隊伍的穩(wěn)定，而教育系統(tǒng)內(nèi)部的無序流動，則不利于義務(wù)教育的公平與協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前的教師流動狀況，對我國邊遠(yuǎn)地區(qū)的教師隊伍的穩(wěn)定帶來不利的影響。這些地區(qū)師資缺編問題十分突出，長期以來，所需師資得不到正常補充。原因之一就是大多數(shù)大中專畢業(yè)生（主要指師范畢業(yè)生，也包括部分非師范畢業(yè)生），不愿到經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、待遇偏低的邊遠(yuǎn)地區(qū)任教，畢業(yè)生不能分配到位，甚至本是邊遠(yuǎn)地區(qū)生源的畢業(yè)生也不愿回流;即便硬性分配去了，也留不住，一旦有機會，便流走了。不僅新畢業(yè)生不易分、不易留，就是在職中青年骨干教師也易受環(huán)境、待遇等因素影響，從邊遠(yuǎn)地區(qū)流失。據(jù)1995年的一項調(diào)查，在樣本學(xué)校專任教師中，表示有機會就要轉(zhuǎn)行的比例，小學(xué)為21.6%，初高中達(dá)44.8%，而且大部分為中青年老師。（張力：《面對貧困》，廣西教育出版社，1998年，第203～204頁）

對教師流動現(xiàn)象，僅僅采取“卡”、“堵”的做法是行不通的。我們必須認(rèn)識到教師隊伍在一定范圍內(nèi)的流動是正常的、必然的。長期以來，人們關(guān)注較多的是教師在教育系統(tǒng)內(nèi)外的流動，而忽視了教師在教育領(lǐng)域內(nèi)也需要合理的、有效的、規(guī)范的流動。不流動和少流動造成一些教師喪失了主動性和創(chuàng)造性，難以實現(xiàn)自身的價值。因此，為教師流動創(chuàng)設(shè)必要的環(huán)境和條件，是教育發(fā)展的必然趨勢。

三、日本教師“定期流動制”對我國教師管理的啟示。

在單一計劃經(jīng)濟(jì)體制下，教師流動不被認(rèn)為是一件好事。師資單一來源于師范院校，其畢業(yè)生是“一次分配定終身”，學(xué)校中不適合當(dāng)教師者出不去，社會上適宜并向往當(dāng)教師者進(jìn)不來。再加上教師工資待遇和社會地位低，工資分配上的論資排輩和福利待遇上的平均主義等弊端，使教師的進(jìn)取心和責(zé)任心普遍受到壓抑。本應(yīng)是生機勃勃、充滿主動性和創(chuàng)造精神的教育工作變成了缺乏活力的例行公事。

以禁止教師流動為特點的封閉式師資隊伍管理方式所造成的暫時局部的穩(wěn)定，其實只是暫時穩(wěn)定了低水平、低效能狀態(tài)下的教師隊伍，卻嚴(yán)重壓抑著教師工作的積極性和創(chuàng)造性，并使一些優(yōu)秀人才因此對教育界望而生畏，不敢也不愿再報考師范院校和投身于教師行列。

中日兩國在中小學(xué)教師管理上有其相似之處。其一，日本公立基礎(chǔ)教育學(xué)校的教師雖然屬于地方公務(wù)員，但從職業(yè)屬性以及實際管理方面來看，與政府機關(guān)的公務(wù)員相比，仍屬“準(zhǔn)公務(wù)員”的性質(zhì)，與我國事業(yè)單位工作人員（包括學(xué)校的教師）實際差別不大。其二，中日兩國中小學(xué)教師的管理權(quán)限都相對集中在縣一級教育行政部門，有利于宏觀調(diào)控。其三，中日兩國政府在宏觀管理方面，都有自上而下地進(jìn)行調(diào)控以及政策指導(dǎo)的特點。日本教師的定期流動制度，尤其是偏僻地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間流動的做法，對我國的教師管理制度的改革具有借鑒意義。

1.以立法形式確定教師定期流動的制度。

在日本，教師定期流動的制度雖然二戰(zhàn)后已經(jīng)開始實施，但真正推行和落實是在上世紀(jì)50年代中期由地方教育行政組織出臺《關(guān)于地方教育行政組織及營運的法律》之后。同時，還有其他一系列相關(guān)法律作保障，如《國家公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》、《行政不服審查法》等。

我國要真正推行教師“定期流動制”，也必須靠國家和地方政府的政策，尤其要靠國家立法從根本上加以保證，使之制度化、法制化。邊遠(yuǎn)地區(qū)各方面都處于劣勢地位，到那里任教，在“趨樂避苦”的本性下，完全靠人的自覺是不太現(xiàn)實的。教師定期流動的義務(wù)性、流動的時間、流動者的待遇等均需要以立法的形式予以規(guī)定。

要建立合理的教師流動體制，首先是建立配套的教師交流保障機制，將教師的管理和使用權(quán)從學(xué)校上移到區(qū)、縣、市教育行政部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理和調(diào)配。根據(jù)地區(qū)的實際，可采取全區(qū)大范圍交流、區(qū)內(nèi)分片幾個學(xué)校聯(lián)動交流、熱點學(xué)校與薄弱學(xué)校對口交流等多種形式。教育主管部門應(yīng)該撥出專項資金用于支持和鼓勵各區(qū)、縣、市的教師交流。

通過“教師流動”來推進(jìn)教育均衡是有益嘗試，可初步實現(xiàn)優(yōu)秀師資共享，縮小義務(wù)教育階段校際之間的差別，可以防止“擇?！睅淼囊幌盗袉栴};優(yōu)秀教師流動可以給薄弱學(xué)校帶來活力，從而提高中小學(xué)的整體水平。更重要的是，淡化學(xué)校的優(yōu)劣差別，會減輕學(xué)生在不同學(xué)校的心理負(fù)擔(dān)，對素質(zhì)教育和新課程改革有利。

另外，把實施教師“定期流動制”和我國上世紀(jì)90年代以來實行的教育對口支援協(xié)作活動結(jié)合起來，即在教育對口支援地區(qū)之間實行一部分教師定期流動，這樣針對性更強，也增強了操作性，便于有效管理。

2.提高邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資及待遇。

邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工作環(huán)境差、勞動強度大、文化生活貧乏，這些必然影響教師工作熱情、教育質(zhì)量和師資隊伍的穩(wěn)定。日本在提高邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資及待遇方面不僅有法律條文規(guī)定，而且落實得比較好。我國目前邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的經(jīng)濟(jì)收入和待遇都處于當(dāng)?shù)刂械绕滤剑@必然影響到師資隊伍的穩(wěn)定性。這些地區(qū)教師工資及待遇的大幅度提高，直接取決于國家政策和采取的措施。

我國在這方面已下了很大力氣，教師的待遇和工作條件有了一定的改善。但是我們還需要加大宣傳教育力度，提高人們的思想認(rèn)識，把到邊遠(yuǎn)地區(qū)任教作為義不容辭的責(zé)任。同時，要有立法保障，大幅度提高和改善邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的工資待遇與物質(zhì)待遇。

3.根據(jù)實際情況限定流動對象。

在建立合理的流動機制的基礎(chǔ)上，讓流動的教師和責(zé)任學(xué)校雙方自主選擇。除了實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的教師流動外，還要落實發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的教師流動。新任教師工作滿一定年限，必須流動，且發(fā)達(dá)地區(qū)的教師原則上應(yīng)流動到落后地區(qū)。對于流動的年限也要有明確的限定（如3年至6年），期滿后教師可以自主選擇去留，而流動教師在流動期間的待遇應(yīng)高于同期工作的其他教師。

在當(dāng)前大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，積極改善薄弱學(xué)校的各項措施中，除了加強硬件建設(shè)以外，提高教師的整體素質(zhì)當(dāng)屬根本之策。而加強教師的定期流動，無疑將起到事半功倍的效果，甚至起到關(guān)鍵性的作用。并且，從投入產(chǎn)出的角度看，運作成本較低。尤其是同一城市之間的流動以及偏僻地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的流動的做法，對于我國當(dāng)前中小學(xué)教師隊伍建設(shè)不僅具有現(xiàn)實的意義和可行性，也具有較強的可操作性。