與現(xiàn)代學(xué)校制度相關(guān)聯(lián)政策的再度思考

張　力

●也許，我們不能籠統(tǒng)地認(rèn)定，哪一類學(xué)校更適合于建立現(xiàn)代學(xué)校制度，而是要探討哪一類學(xué)校適于建立什么樣的現(xiàn)代學(xué)校制度。

●國外教育的政策動向和制度特點(diǎn)，畢竟國情不同而不能照搬，但是某些思路與處理問題的方式值得關(guān)注和參考。

●建立相應(yīng)的現(xiàn)代學(xué)校制度，不僅是政府、社會的要求，也是廣大學(xué)習(xí)者尤其是購買教育服務(wù)用戶的要求。

●當(dāng)前的各級政府有條件、有能力在公共教育事業(yè)領(lǐng)域擔(dān)負(fù)起越來越大的責(zé)任，而決不能簡單比照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些做法，借口所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化”，而推卸公共財(cái)政支持教育公平的義務(wù)，放棄對于公辦教育特別是義務(wù)教育事業(yè)的法定責(zé)任。

●今后，公共教育政策調(diào)整的重要方向之一是減少政府行為“錯位”現(xiàn)象。由此解決“越位”（政府管了不該管、管不好的事情）和“缺位”（政府該管的事情不去管）的問題。

●衡量現(xiàn)代學(xué)校制度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，就是堅(jiān)持教育為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)和為人民服務(wù)的根本宗旨，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和校務(wù)公開的制度化。

2004年第1期《人民教育》刊登了我對于與現(xiàn)代學(xué)校制度相關(guān)聯(lián)政策的一些觀點(diǎn)，事隔一年，我仍然覺得，這個問題思考起來非常不易。一般要思考一個問題的話，總要看看別人怎么想，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，各方面發(fā)表的意見差異還是較大的。本文擬結(jié)合國家已出臺的政策，對與現(xiàn)代學(xué)校制度相關(guān)聯(lián)的政策再談些認(rèn)識。

一、新一輪行動計(jì)劃對探索現(xiàn)代學(xué)校制度擬定了哪些方向？

2004年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了教育部《2003-2007年教育振興行動計(jì)劃》，確定了兩大戰(zhàn)略重點(diǎn)、六項(xiàng)重大工程和六個重要舉措，是近期教育系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)、進(jìn)一步實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的施工藍(lán)圖。其中，在第九部分“加強(qiáng)制度創(chuàng)新和依法治教”中，第34條明確提出：“深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度?！边@是國家級政策文件首次對現(xiàn)代學(xué)校制度概念的認(rèn)定，現(xiàn)將這一標(biāo)題下的具體文本引述如下：

“繼續(xù)深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，完善學(xué)校法人制度。高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，推進(jìn)依法辦學(xué)、民主治校、科學(xué)決策，健全學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和民主監(jiān)督機(jī)制。中小學(xué)要實(shí)行校長負(fù)責(zé)、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會參與管理與監(jiān)督的制度。職業(yè)學(xué)?？山⒂尚袠I(yè)、企業(yè)代表組成的理（董）事會制度。積極推動社區(qū)、學(xué)生及家長對學(xué)校管理的參與和監(jiān)督。

“遵循‘從嚴(yán)治教，規(guī)范管理的原則，加強(qiáng)學(xué)校制度建設(shè)，逐步形成‘自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督的機(jī)制。建設(shè)‘精簡、高效的學(xué)校管理機(jī)構(gòu)，完善校務(wù)公開制度，深化人事制度和分配制度改革。

”從以上政策文本的正式表述看，新一輪行動計(jì)劃是在深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的宏觀前提下，切入了探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度的主題?；镜恼呙}絡(luò)是，以完善學(xué)校法人制度為起點(diǎn)，分別對高等學(xué)校、中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校的內(nèi)部管理體制和外部監(jiān)督制度方面進(jìn)行了闡述。最后，集中在學(xué)校內(nèi)部制度建設(shè)上。鑒于現(xiàn)代學(xué)校制度還是一個正在探索和實(shí)踐的問題，新一輪行動計(jì)劃把議題集中在學(xué)校內(nèi)部管理體制層面上。我認(rèn)為，這既體現(xiàn)了國家級政策在21世紀(jì)新的形勢下處理現(xiàn)代學(xué)校制度問題的嚴(yán)謹(jǐn)精神，同時，也為教育界和學(xué)術(shù)界從理論與實(shí)踐的不同角度繼續(xù)探討現(xiàn)代學(xué)校制度留出了很大的空間。

國家政策目前所關(guān)注的現(xiàn)代學(xué)校制度，是深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的內(nèi)容之一，核心是完善學(xué)校法人制度。所謂法人，是區(qū)別于自然人的、根據(jù)法律參加民事活動的組織，享有與其業(yè)務(wù)有關(guān)的民事權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的民事義務(wù)。我國的學(xué)校法人，在本質(zhì)上既參照了其他類型法人概念，又有專門的法律定義?！吨腥A人民共和國教育法》第三章“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，對于學(xué)一、新一輪行動計(jì)劃對探索現(xiàn)代學(xué)校制度擬定了哪些政策方向？校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦方式、設(shè)立基本條件、變更和終止手續(xù)、行使的權(quán)利、履行的義務(wù)和管理體制等進(jìn)行了界定。其中第三十一條明確規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！边@表明，我國學(xué)校法人的性質(zhì)、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，是有法可依的。

因此，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度，當(dāng)前十分重要的一個內(nèi)容就是，遵循《教育法》有關(guān)學(xué)校法人的規(guī)定，沿著現(xiàn)代公共治理改革的方向，加強(qiáng)學(xué)校作為法人的規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系，不斷完善學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制和民主監(jiān)督機(jī)制。為此，新一輪行動計(jì)劃將探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度的基本政策方向，定位在促進(jìn)學(xué)校法人制度的完善和學(xué)校內(nèi)部管理的法制化、制度化與民主化，形成依法治教、依法辦學(xué)的新局面，是完全符合基本國情和學(xué)校實(shí)際的。

二、為什么說政府與學(xué)校的關(guān)系是探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度難以回避的問題？

我國的現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行了多年，有一個深刻的啟示，當(dāng)體制改革逐漸從能夠“摸著石頭”的“淺水區(qū)”向“深水區(qū)”進(jìn)發(fā)的時候，就不僅是企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的問題，而是一個政府和企業(yè)之間怎么相處的問題。同樣，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下探討現(xiàn)代學(xué)校制度問題，理清或理順政府和學(xué)校的關(guān)系也是十分重要的。

我們以前曾經(jīng)分析過，現(xiàn)代學(xué)校制度并非現(xiàn)代企業(yè)制度移植到教育領(lǐng)域的產(chǎn)物，然而，現(xiàn)代企業(yè)制度可以用來作為現(xiàn)代學(xué)校制度的參照案例。由于現(xiàn)代企業(yè)制度針對非政府營利性的“第二部門”，也就是提供經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上“私人物品”的企業(yè)或公司，界限是清晰的，特點(diǎn)是鮮明的，與傳統(tǒng)企業(yè)制度的最大差異在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理制度或者治理模式。但是，現(xiàn)代學(xué)校制度面對的學(xué)校法人、服務(wù)類型十分復(fù)雜，大部分學(xué)校提供的是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“公共物品”或“準(zhǔn)公共物品”，屬于準(zhǔn)政府的“第一部門”或非政府非營利性的“第三部門”，還有一部分非政府營利性學(xué)校，事實(shí)上提供的是“私人物品”，這樣，界限就不很清晰了。特別是當(dāng)一種公共物品，不管是壟斷型還是競爭型的，提供方既有公辦學(xué)校也有民辦學(xué)校，呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢時，就更是如此。也許，我們不能籠統(tǒng)地認(rèn)定，哪一類學(xué)校更適合于建立現(xiàn)代學(xué)校制度，而是要探討哪一類學(xué)校適于建立什么樣的現(xiàn)代學(xué)校制度。如果觀察多數(shù)發(fā)達(dá)國家的情況，在很大程度上，現(xiàn)代學(xué)校制度受以下三類有代表性的公共教育政策取向的影響。

第一類是主張福利國家與保守主義的“老左派”，強(qiáng)化政府對公共事業(yè)的法定責(zé)任，納稅人在稅后獲得利益基本上是無須附加交費(fèi)的，從幼兒園到大學(xué)的公共教育基本上由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是弱勢財(cái)政一般難以支撐。這一政策取向注重公共事業(yè)均衡發(fā)展，充分關(guān)照了社會不同群體的機(jī)會公平，但是不能完全照顧選擇，社會福利負(fù)擔(dān)過重，還會形成低效和惰性現(xiàn)象。相應(yīng)地，現(xiàn)代學(xué)校制度設(shè)計(jì)是公平優(yōu)先的。

第二類是主張市場化、私有化、新自由主義的“新右派”，認(rèn)為財(cái)政支付的公共教育體系雖很公平，但是一種平庸的公平，缺乏效率甚至失靈。這一政策取向看重的是，將能夠民營化的公共事業(yè)逐漸民營化，以增加競爭活力和提高運(yùn)行效率。但是，在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時，若議事程序與監(jiān)督機(jī)制不甚健全，政府可能匆忙推卸公共教育事業(yè)的責(zé)任，忽視社會弱勢群體的公平，而出現(xiàn)公共政策的缺位。相應(yīng)地，現(xiàn)代學(xué)校制度設(shè)計(jì)是效率優(yōu)先的。

第三類是主張“第三條道路”或“社會投資國家”的“新左派”，介于“老左派”和“新右派”之間，在注重公平和增加選擇這些方面作出了新的探索。其教育改革的特點(diǎn)是：加大財(cái)政教育撥款，首要目標(biāo)是基礎(chǔ)教育，關(guān)注處境不利人群，在教育信息化領(lǐng)域，政府改變以往的民間運(yùn)作形式而開展直接資助。同時，強(qiáng)化教育監(jiān)督，提高教師素質(zhì)，實(shí)施工資與成就掛鉤的激勵措施。鼓勵私人參與公共教育事業(yè)，增強(qiáng)社會和家長的選擇權(quán)，實(shí)行有利于競爭的教育基金和“學(xué)券”制度，相應(yīng)地，現(xiàn)代學(xué)校制度設(shè)計(jì)是兼顧公平與效率的。正是由于以這三大不同思潮為基礎(chǔ)的公共教育政策的相互交鋒，才使得政府和學(xué)校的關(guān)系、教育提供方的所有權(quán)和管理體制，均呈現(xiàn)出不同的形式，相應(yīng)地，現(xiàn)代學(xué)校制度的模式和規(guī)范，作為執(zhí)行不同公共教育政策的載體或平臺，會有不少差異。因此，我們就不難理解，為什么發(fā)達(dá)國家很少對現(xiàn)代學(xué)校制度議題展開爭論或辯論？主要是因?yàn)榻^大多數(shù)爭論或辯論，往往集中在居于上位的國家（地方）公共教育政策取向上。一旦某屆政府的公共教育政策基本定型后，政府與學(xué)校的關(guān)系就基本上明朗了，無須再追究制度運(yùn)行的細(xì)節(jié)。特別是多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)構(gòu)筑了比較健全的市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度，形成較為完備的財(cái)政撥款體系和法定預(yù)算、決算制度，加上社會成本分擔(dān)規(guī)范化和監(jiān)管透明性，使得現(xiàn)代學(xué)校制度的運(yùn)行方式，無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校，都能夠反映不同的公共教育政策取向，并且得到社會公眾和輿論的監(jiān)督。這些國外教育的政策動向和制度特點(diǎn)，畢竟由于國情不同而不能照搬，但是某些思路與處理問題的方式值得關(guān)注和參考。

現(xiàn)代社會有兩大資源配置機(jī)制———政府機(jī)制與市場機(jī)制?，F(xiàn)代市場機(jī)制是在18世紀(jì)末19世紀(jì)初隨著產(chǎn)業(yè)革命逐步完善的。近兩百年來，各國在經(jīng)濟(jì)和社二、為什么說政府與學(xué)校的關(guān)系是探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度難以回避的問題？會發(fā)展過程中嘗試著采用不同的資源配置機(jī)制，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，凡是采用單一資源配置機(jī)制的國家，雖然可能取得一定時期的發(fā)展，但是很少不遇到發(fā)展的巨大障礙。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾把教育作為純公共產(chǎn)品和由政府包辦的消費(fèi)性公益事業(yè)，事實(shí)上也只能惠及城鎮(zhèn)人口并在農(nóng)村地區(qū)維持很低的水平，這一模式無法適應(yīng)改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。20多年來，我國教育逐漸演變成為公共物品、準(zhǔn)公共物品以及私人物品的混合體，經(jīng)過教育體制改革，已經(jīng)分化為基本由財(cái)政支持的教育、財(cái)政撥款與多渠道籌資相結(jié)合的教育、非財(cái)政性資金提供的教育，等等。當(dāng)我國簽訂WTO教育服務(wù)貿(mào)易減讓表后，帶有商業(yè)性質(zhì)的教育服務(wù)貿(mào)易，還可以通過中外合作辦學(xué)來提供。因此，建立相應(yīng)的現(xiàn)代學(xué)校制度，不僅是政府、社會的要求，也是廣大學(xué)習(xí)者尤其是購買教育服務(wù)用戶的要求。

從當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需求看，按照十六屆三中和四中全會的《決定》的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的功能，是一個極其重要的方向。相比以往任何發(fā)展時期，在經(jīng)濟(jì)競爭性領(lǐng)域“國退民進(jìn)”、鼓勵民營經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的格局中，政府從原來的既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，轉(zhuǎn)變成為只當(dāng)合格的“裁判員”。由于從競爭性領(lǐng)域尤其是“首長工程”、“政績工程”中撤退，當(dāng)前的各級政府有條件、有能力在公共教育事業(yè)領(lǐng)域負(fù)起越來越大的責(zé)任，而決不能是簡單比照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些做法，借口所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化”，而推卸公共財(cái)政支持教育公平的義務(wù)，放棄對于公辦教育特別是義務(wù)教育事業(yè)的法定責(zé)任。

客觀上講，有些地區(qū)公辦學(xué)校發(fā)生的亂收費(fèi)現(xiàn)象，表面是學(xué)校內(nèi)部管理制度出了問題，實(shí)際上是與政府和學(xué)校之間的關(guān)系尚未理順有密切關(guān)系。調(diào)查顯示，學(xué)校亂收費(fèi)有一種屬于“生存型”，其主要原因是當(dāng)?shù)卣逃度胴?zé)任的“缺位”造成學(xué)校在收費(fèi)方面的“越位”。今后，公共教育政策調(diào)整的重要方向之一是減少政府行為“錯位”現(xiàn)象。

在有限的財(cái)政資源條件下，政府對于教育事業(yè)可以有四種主動作為的方式：一是重點(diǎn)作為，在依法實(shí)施義務(wù)教育、保障社會公平方面擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任和義務(wù)，即使是分擔(dān)成本的非義務(wù)教育階段，對弱勢地區(qū)和群體、國防建設(shè)和重大工程的人才隊(duì)伍，也應(yīng)繼續(xù)采取傾斜和扶持政策;二是有所作為，對基礎(chǔ)學(xué)科、邊遠(yuǎn)艱苦行業(yè)以及市場難以調(diào)節(jié)的人才需求予以支持;三是委托作為，政府應(yīng)當(dāng)作為但力不從心，或出于提高效率的考慮時，可以依法委托和授權(quán)非政府組織與“第三部門”運(yùn)作;四是不須作為，確認(rèn)政府不再具體操作的領(lǐng)域，適當(dāng)引入民營競爭機(jī)制，政府僅須制定好規(guī)則、進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)管。由此解決“越位”（政府管了不該管、管不好的事情）和“缺位”（政府該管的事情不去管）的問題。

政府和學(xué)校的關(guān)系，對于建立和健全我國現(xiàn)代學(xué)校制度是十分重要的前提條件。教育屬性的分化與否，最終取決于政府的認(rèn)識態(tài)度。認(rèn)定教育是福利、公益性事業(yè)，與認(rèn)定教育是服務(wù)、消費(fèi)性產(chǎn)業(yè)，其后續(xù)的一系列政策措施完全不同。關(guān)鍵是公共政策背后的決定機(jī)制，是什么決定了政府采取這一態(tài)度而不采取那一態(tài)度。在社會主義民主法制的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持依法行政，在作出重大教育決策時，必須同利益相關(guān)的公眾與群體進(jìn)行協(xié)商、辯論、聽證和公示，而不能不經(jīng)法定程序，匆忙決定公辦教育的前途，當(dāng)然，對民辦教育也應(yīng)如此。

當(dāng)前，我國政府和學(xué)校的制度關(guān)系正在呈現(xiàn)出比較典型的轉(zhuǎn)型特征，離健全的公共財(cái)政制度和剛性的教育撥款預(yù)算、決算體制，路途還十分遙遠(yuǎn)。例如，1990-2002年間全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)年均增長率是16.4%，高于GDP年均增長率，體現(xiàn)了政府重視教育事業(yè)發(fā)展、不斷增大財(cái)政投入的實(shí)際行動。但觀察一下，在13年當(dāng)中，只有1年增長14%;有6年比上年增長17.9%以上，其中最高曾增長35.38%;有6年低于13%，其中3年低于10%。這在一定程度上反映了財(cái)政性教育投入有相當(dāng)大的彈性。再從部分地區(qū)公辦學(xué)校的行為看，財(cái)務(wù)管理制度不健全，向商業(yè)銀行貸款，向施工單位欠債，巧立名目亂收費(fèi)，不向社會實(shí)事求是公開收支狀況，等等，相比起世界上多數(shù)國家來說，也是比較少見的。在由經(jīng)濟(jì)、科技、文化體制改革和社會發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新所牽動的教育體制改革實(shí)踐中，暫不論政府與民辦學(xué)校的關(guān)系，僅就政府和公辦學(xué)校的關(guān)系而言，就有待進(jìn)一步理順和依法規(guī)范。

總之，目前在現(xiàn)代學(xué)校制度上形成有共識的、精確的定義，條件還沒有完全成熟。在現(xiàn)有國家政策框架內(nèi)和以往教育體制改革的基礎(chǔ)上，先集中在學(xué)校內(nèi)部管理體制改革或在局部進(jìn)行探索試驗(yàn)，是十分必要的。毋庸諱言，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，公共教育政策出現(xiàn)了“霧區(qū)”，即有意、無意地誤讀或曲解政府教育責(zé)任的現(xiàn)象在一些地區(qū)時有發(fā)生，從而凸現(xiàn)出現(xiàn)代學(xué)校制度的難點(diǎn)，也就是理順政府行為與學(xué)校行為之間的關(guān)系。這不僅與政府不同作為類型直接相關(guān)，也與公共教育政策傾向是公平優(yōu)先還是選擇（效率）優(yōu)先，有著密切關(guān)系。比較現(xiàn)實(shí)的是，衡量現(xiàn)代學(xué)校制度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，就是堅(jiān)持教育為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)和為人民服務(wù)的根本宗旨，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和校務(wù)公開的制度化，抑制政府與公辦學(xué)校的違規(guī)和腐敗現(xiàn)象，規(guī)范民辦學(xué)校的管理，以此努力辦讓人民滿意的教育。