制度創(chuàng)新：國有品牌與民間資本的結合

張鐵明

教育的舉辦制度是一個國家政治經濟體制的直接意志體現，它往往決定并引導著政府管理學校的體制和學校內部治理結構及機制。因此，在21世紀的今天談構建現代學校制度，一定要走出我國幾十年來沿革的單純由政府舉辦教育的制度慣性及其框框，變制度創(chuàng)新為巨大的生產力，以推進我國教育現代化的快速發(fā)展。

基點：中國教育資源的虛空與需求

在知識經濟時代，我國面對人才需求迫切，但人力資源水平整體低下，教育資源又非常短缺的多重矛盾。如何高效率、快速度地發(fā)展中國教育，以便在較短時期內有一個巨大的教育資源大增量并優(yōu)質化，是一項擺在國民面前的艱巨任務。但如果僅靠簡單的學校數量增加，卻沒有教育舉辦制度的創(chuàng)新及其所拓展出的更加充盈.的體制空間，這一目標的達成是不可能的。

建國50多年來，我國教育最突出的問題之一，就是教育投入嚴重不足。國家財政性教育經費占國內生產總值的比例，發(fā)達國家達到了6%，發(fā)展中國家平均達到4.1%，全世界的平均水平也達到了4.9%。而我國在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就提出2000年要達到4%的目標，但到2002年也僅達到3.41%。

國家財政對教育的欠賬很多，其中的一筆就是早應該發(fā)的還欠著。如，在全國新經濟指數評價位居第三的廣東，截至2001年4月止，除廣州、珠海、深圳外，18個市欠債竟高達97.68億元，其中義務教育欠債80.24億元，高中階段欠債17.44億元。廣東尚且如此，更何況其他省份。

要補足這些缺口，除了要政府增大財政支出外，還必須在教育投入體制和教育舉辦制度上有重大的突破。

品牌+資本：原因、動力、方式與階段特征

國有學校品牌與民間資本力量的結合，就是快速發(fā)展中國教育的一種教育舉辦制度的創(chuàng)新，也是多體制發(fā)展中國教育的一種高效率辦法。

從上世紀80年代末90年代初始，我國民辦教育重新崛起。在此期間，已有相當數量的民間資本流入了教育市場，進行投資、開發(fā)和經營。由于政府主辦教育及其50多年的歷史沿革，毫無疑問，在很長時期內最好的學校、最優(yōu)質的教育，仍將集中在最有公信力的國有板塊上。資本看到了這一歷史與現實的特征，在十多年前，就有民辦學校投資舉辦者采取借用國有學校的品牌個人加盟、借用國有學校品牌名義、或借用國有學校品牌及個別管理者加盟等方式辦學。在當時特定的政策氛圍下，國有學校品牌與民間資本力量的這種虛虛實實的“聯姻”，其實是一種無奈的、不主動的、但又非常有效的做法，即資本通過這種巧妙的非正式的結合得到增值，民辦教育得到發(fā)展，國家教育資源得到增加，國民的教育需求也得到了一定程度的滿足。

1998年，黨中央、國務院確認了“擴大教育消費，拉動經濟發(fā)展”兩者的基本關系以及由此形成的教育改革思路。1999年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出，“凡符合國家有關法律法規(guī)的辦學方式，均可大膽試驗。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐”。發(fā)展民間辦學，吸引社會各方面力量共同辦教育，才能實現大國辦大教育。我國是窮國辦大教育，不走多種形式辦學的路子，別無選擇。2001年6月召開的全國基礎教育工作會議及《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》不僅突破了《社會力量辦學條例》等框框，而且在公辦學校改制方面，也提出了四條標準，即“公辦學校辦學體制改革要有利于改造薄弱學校，滿足群眾的教育需求，擴大優(yōu)質教育資源。薄弱學校、國有企業(yè)所屬中小學和政府新建的學校等，在保證國有資產不流失的前提下.可以進行按民辦學校機制運行的改革試驗”。

國家教育決策的重大突破，同樣也推動或迫使現有教育資源及全社會教育資源重新進行配置、擴容、調整和吸納，廣闊的教育市場由此產生了聯動效應。而國有教育品牌與民間資本的合作也進入了一個高潮。從公有幼兒園辦連鎖，到基礎教育中的“名校辦民?！保礁叩冉逃械摹岸墝W院”、“獨立學院”，都是這種教育舉辦制度的全新嘗試，并己成為世紀之交我國教育發(fā)展過程中一道亮麗的風景線。在這一階段，除了前面提及的三種以資本為核心要素的初級結合模式外，具有品牌實力的國有大、中、小學和幼兒園全都一反以前不事張揚的態(tài)勢，主動攜手資本進入教育市場：有國有學校申請（不出錢物）民間資本支撐舉辦的，有國有學校（不出錢物）與民間資本合作共同申請舉辦的，有國有學校（出小部分錢物）與民間資本合股共同申請舉辦的，甚至還有國有學校出錢物單獨申請舉辦的。這四種方式，基本上是以品牌和資本共同組合為核心要素，或是以品牌為第一指引要素。但不管如何，這前后兩個階段的七種合作模式，資本獲取的利益是明確的，而國有學校取得的社會效益與經濟效益也是可觀的。

國有優(yōu)質教育資源如何根據以上的原則和標準，充分發(fā)揮優(yōu)勢，實行有效擴張發(fā)展，已是最現實的事情。特別是在黨的十六屆三中全會確認了“股份制成為公有制的主要實現形式”后的今天，更是一個無須爭論不休的操作性問題了。

優(yōu)勢：國有資源與民間資源的利益配置

國有教育品牌與民間資本的結合形式，可以解決純民辦學校在短時間內難以同時解決好的問題：

一是良好的教育社會公信力問題。由于特定的社會發(fā)展沿革，民辦學校在廣大民眾中，不像幾十年來樹立起品牌的國有學校那樣有著較好的信譽度;加上近些年來，純民辦學校由于這樣那樣的問題引起眾多家長的疑慮。事實上，學校的品牌必須依靠長期經營才能形成，而家長及全社會對它要建立起牢固的信心還得有個漫長的過程。

二是發(fā)展監(jiān)控問題。純民辦學校在學校內部治理機制上，缺乏一個直接的制約主體。這樣，當處在一種特別的狀態(tài)時，往往會因為缺乏有力的、直接的監(jiān)督而失控，從而導致發(fā)展的現實與后續(xù)保障問題。

三是快速規(guī)范管理問題。純民辦學校建校伊始，人與人的磨合周期較長，增加了很多管理成本。而國有教育品牌與民間資本結合時，往往以母體作為管理參照物，對大多數人來說具有積極的同化作用，從而能縮短磨合陣痛期。

四是中堅骨干教師隊伍穩(wěn)定問題。品牌學校不僅輸出品牌，前期還往往輸出有經驗的干部和教師，他們的示范性將為新校教師隊伍建設起到積極作用。

五是由前四個問題派生出來的教育質量生成與提高問題。教育質量生成與提高主要依賴于校長與教師較長周期的高質量勞動，但卻可能由于前四個問題而致使教育周期中斷，從而導致前期的高質量教育因為缺乏后期延續(xù)而化為烏有。

六是時間成本問題。純民辦學校從零開始，到它樹立起良好的社會公信力和質量品牌，要花較長的時間。而通過品牌學校的初始切入，將大大縮短這一時間過程。

七是培養(yǎng)新型的會經營的國有學校校長及其成長問題。

八是國有教育品牌與民間資本結合所產生的現代學校制度創(chuàng)新問題?？梢钥隙?，沒有這一新形式的出現，就沒有有關現代學校制度理論的深入研究和進一步的理論發(fā)展。

可見，國有教育品牌與民間資本的結合，是良好社會公信力與經濟實力的互相依托，是政府資源與民間資源的合理配置，是國家教育資源增量與教育質量有效控制的效益契合，是社會、政府與家長、資本多方面需求滿足的多贏形式，是社會改革與教育發(fā)展目的的統(tǒng)一，是低成本與快增長的產業(yè)運行形式統(tǒng)一，是社會穩(wěn)定與學校穩(wěn)定的統(tǒng)一，是教育公益性與資本尋利性的有效融合。

當然，并不是說民間資本與國有教育品牌一結合，就一定能發(fā)揮好以上八個方面的優(yōu)勢;也不是說純民辦學校就一定解決不了以上八個方面的問題。但可以說，純民辦學校如能解決好以上八個方面的問題，就肯定能成為與國有品牌學校并駕齊驅的高質量、好品牌的學校。

“人才資源是第一資源”，但如果國家沒有充分和優(yōu)質的教育資源，入才的生成就失去了最重要的條件依托。只要能快速度、高效率使國家教育資源產生巨大增量的辦法，就是好辦法。這是我們正確認識國有教育品牌與民間資本相結合的意義的核心基點。

制度缺失：法理與規(guī)則思考

國有品牌與民間資本的結合這一發(fā)展中國教育的方式，既然是一種創(chuàng)新，在今天就無法避免因制度缺失而產生的困惑。也就是說，現在還沒有相對應的國家法規(guī)制度可以去厘清其中很多屬于現代學校制度建設本身的問題以及與之相關的不少邊緣問題：

如，從資產評估的角度看，國有品牌的價值在教育市場中如何體現？從權益分配的角度看，國有品牌的價值是由市場決定還是應有法可依？從收益使用的角度看，國有學校所得的收益是國家的或是學校的，對此應如何分配與使用？從風險承擔的角度看，以上所列舉的前六種形式，不管是民間資本舉辦在先還是國有學校初始就介入，在協議中國有學?；旧鲜遣怀袚洕L險的。那么國有品牌投入市場到底有多大風險？國有學校該不該承擔此風險？國有學校有能力承擔這風險嗎？這風險對國有學校自身的發(fā)展影響有多大？品牌的經濟風險是否應該以收益比來對等承擔？資本是否應全責承擔經濟風險？這些問題能依據現有法律進行解決嗎？國有學校以品牌（或還有錢物）加入教育產業(yè)的開發(fā)經營，使國有資產增值，但從理論上說，有增值就可能有流失，如何保證非正常的流失減低到最小（不是因機會成本造成的市場價格的低評估）？從現代學校制度的內部治理層面上，即決策機制的角度看，在“名校”辦的民校、高校辦的“二級學院”或“獨立學院”中，最終是教育者說了算還是資本說了算？從管理機制的角度看，具體的校長以下的人事、獎懲權力歸屬與實施規(guī)則如何？從監(jiān)督機制的角度看，誰來監(jiān)督國有教育品牌的經營？國有教育品牌會成為現職校長的私有財產嗎？從社會公平發(fā)展機制的角度看，這種發(fā)展方式是不是對所有的民辦學校都是公平的？國有品牌投入到市場對純民辦學校的沖擊到底有多大？沖擊在哪些方面？有了國家的《民辦教育促進法》后，地方對應法規(guī)應如何區(qū)別制定或規(guī)范不同條款？或由此應給出哪些有利政策扶持己有的及以后舉辦的純民辦學校？國有學校母體與民辦學校子體的關系如何處理？如何保障國有學校的教育質量不因子體而削弱，而民辦學校子體的質量特色不與母體雷同且能增色？等等。

毫無疑問，國有品牌與民間資本的結合這一發(fā)展方式，還有待實踐者和理論工作者、政府和社會各界的共同努力去完善;而純民辦學校也必須走出怨夭尤人的狀態(tài)，看清自身的優(yōu)勢和不足，抓緊機會做大做強。

意義：制度創(chuàng)新

國有品牌與民間資本的結合，也是大力發(fā)展民辦教育的特別方式，只要能“四獨立”（即所辦民辦學校必須是獨立法人，必須獨立實行經費核算和人事管理，獨立的校園、校舍，獨立進行教育教學），就有了良好的發(fā)展前提。今天的制度缺失并不能否定這一方式或發(fā)展途徑的積極貢獻。再好的改革初始都會有問題，再好的改革沒有制度的保障都會有問題。但是有問題正是制度創(chuàng)新的必要前提條件。我們不能因為其中有問題，不能因為社會監(jiān)督機制的缺位或個人的品質問題而否定其方向。

可以看到，這一發(fā)展教育的方式，必將催生全新的舉辦教育制度，產生新的教育投入和退出機制，產生新的教育產權機制，產生新的利益分配機制，產生新的學校決策管理機制，產生新的教育成本競爭機制，產生新的教育競爭與發(fā)展格局，產生或完善新的教育法規(guī)（條款〕。