利益棋局多頭博弈

2004年的中國經(jīng)濟(jì)注定是不平靜的。有關(guān)“經(jīng)濟(jì)冷熱”、“通脹通縮”的白熱化論戰(zhàn)尚未塵埃落定，宏觀調(diào)控的舉措便已接連發(fā)力、頻頻出手。隨后開始的便是對如何調(diào)控的又一輪爭論。

從來沒有任何一次經(jīng)濟(jì)決策引起過如此眾多的反應(yīng)和評論，空前復(fù)雜的聲音表明，改革25年來，已經(jīng)形成了多元的利益主體。他們在宏觀調(diào)控中悉數(shù)登場，基于各自立場發(fā)出不同的聲音，在現(xiàn)有的政治框架內(nèi)，急迫地尋找利益代言人，尋求表達(dá)自己利益訴求的方式。形象地說，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)走勢更像是一盤多方參與的跳棋，地方、部門、國企、民企等各方都想以最快速度和最佳路徑向前推行。

利益的博弈需要成本，好的機(jī)制可以減少損耗，并保證博弈的結(jié)果是一個值得多數(shù)人追求的目標(biāo)。

多聲部的喧囂

人民銀行(央行)一季度貨幣政策執(zhí)行報告明白無誤地告訴人們，下一階段穩(wěn)健貨幣政策的取向是“適度從緊”，與此同時“要防止急剎車，避免大起大落，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展”。

央行報告對宏觀經(jīng)濟(jì)的基本判斷是：當(dāng)前投資出現(xiàn)過熱，必須采取措施堅決遏制。但是，在與市場對話時，央行似乎處于弱勢地位。如何對癥下藥，央行左右為難。由于傳導(dǎo)機(jī)制不暢，央行貨幣政策出現(xiàn)阻滯，導(dǎo)致貨幣工具的使用空間和有效性嚴(yán)重受損。

在改革向縱深推進(jìn)的今天，政府的宏觀調(diào)控應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段為主，而這其中最具靈活性的首推貨幣政策。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，貨幣政策的一個重要功能是向市場發(fā)出信號，但央行的預(yù)警往往被視為“一家之言”、“僅供參考”。

更何況，很多時候央行出臺的舉措并非無懈可擊、恰到好處。有學(xué)者認(rèn)為，央行有時思路不夠清晰，關(guān)鍵步驟左右搖擺，致使其政策效果大打折扣。當(dāng)貨幣政策的權(quán)威性和有效性被打上問號時，必然導(dǎo)致銀行和企業(yè)對央行的預(yù)警信號置若罔聞?？梢哉f，央行的政策遇到了包括其自身在內(nèi)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

事實上，央行實施貨幣政策的獨立性一直受到外部的影響與制約。不僅一些中央部門帶有各自的利益傾向，地方政府更是權(quán)力沖動強(qiáng)烈。因此現(xiàn)階段的調(diào)控措施，最立竿見影的環(huán)節(jié)并非央行的貨幣信貸政策，而是計劃部門的項目審批、督導(dǎo)檢查或監(jiān)管部門的“窗口指導(dǎo)”。

同樣耐人尋味的是，權(quán)威機(jī)構(gòu)在決策過程中缺少中立和超脫的觀點，使得圍繞經(jīng)濟(jì)走勢的爭論空前激烈。中央相關(guān)部門對形勢的判斷存在明顯分歧，某種程度上導(dǎo)致了宏觀調(diào)控的時機(jī)延誤。

最為典型的紛爭便是“經(jīng)濟(jì)熱與不熱”和“通脹會不會發(fā)生”。去年下半年開始，學(xué)界關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)是否過熱的爭論便不絕于耳，作為宏觀管理部門的央行與發(fā)改委也各持己見。即便是現(xiàn)在，關(guān)于“中國會不會發(fā)生通貨膨脹”的問題仍未達(dá)成共識。

今年2月24日發(fā)布的央行2003年貨幣政策執(zhí)行報告明確指出，通貨膨脹壓力加大。此間央行行長在公開場合亦表示，當(dāng)前通貨膨脹的趨勢很明顯，值得關(guān)注。而來自國家統(tǒng)汁局的分析則是，目前通脹壓力并不大，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生通貨膨脹沒有基礎(chǔ)。不久前國家統(tǒng)計局局長也認(rèn)為，就當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)而言，通貨膨脹還沒有出現(xiàn)。統(tǒng)計局和央行的口徑遲遲無法統(tǒng)一，政策的可信度由此而下降。

而且，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題是結(jié)構(gòu)不合理，從調(diào)控手段與政策分工來看，貨幣政策側(cè)重于總量問題，結(jié)構(gòu)問題當(dāng)由財政政策來進(jìn)行調(diào)節(jié)?？善F(xiàn)在只能依靠貨幣政策，財政政策好像沒有什么回旋余地，并且貨幣政策已經(jīng)適當(dāng)收緊，可財政政策還是擴(kuò)張性的。

緊貨幣、松財政的政策搭配，放在當(dāng)下的確有點難以自圓其說。因此，削減政府投資項目、暫緩實施促進(jìn)投資的財稅改革、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，就成為則政配合宏觀經(jīng)濟(jì)的必然政策選擇。但是，要讓財政政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更大作用，顯然還需要更多的“政治智慧”。

與以往不同的是，此次“管緊土地、看好信貸”的宏觀調(diào)控措施的著力點，將國土資源部推到了前臺。用最嚴(yán)格措施控制土地審批，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)土地之間尋找最佳平衡點，是國土資源部對經(jīng)濟(jì)發(fā)揮宏觀調(diào)控的應(yīng)有之舉。但真正落實起來，恐怕并非易事。據(jù)調(diào)查，截至 2003年底，國家土地儲備約為170萬畝，但囤積在開發(fā)商手中尚未開發(fā)的就有70萬畝。僅今年一季度，全國就發(fā)現(xiàn)土地違法行為1．6萬件，現(xiàn)已立案9900件。

針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)和信貸結(jié)構(gòu)存在的諸多問題，為控制投資過熱和銀行信貸風(fēng)險，發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策的協(xié)調(diào)配合，建立密切的協(xié)調(diào)和信息通報制度。雖然實際操作中可能會出現(xiàn)越界現(xiàn)象，但相關(guān)部門間的相互協(xié)作、密切配合，無疑會減小因權(quán)力掣肘、利益分割所帶來的博弈成本。

商業(yè)銀行乘虛而入?

其實，早在2002年下半年，宏觀領(lǐng)域便出現(xiàn)了貨幣信貸快速增長、固定資產(chǎn)投資迅猛的苗頭。進(jìn)入2003年，金融機(jī)構(gòu)信貸擴(kuò)張更是呈“超常規(guī)”增長趨勢，多數(shù)新增貸款投向了鋼鐵、建材、有色金屬、汽車、房地產(chǎn)、紡織等行業(yè)及地方開發(fā)區(qū)建設(shè)。

貸款投向的高度集中，不僅直接導(dǎo)致信貸風(fēng)險的加劇，而且還會引發(fā)更深層次的問題，諸如行業(yè)無序競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡等。這就好比是把所有雞蛋放在同一個籃子里，倘若不慎失手，就將全部報廢。

而真正讓人困惑的是，銀行前些年尚處于“惜貸”狀態(tài)，不知何故突然間又轉(zhuǎn)向“熱貸”。去年“兩會”之后，各地“大干快上”意愿相當(dāng)強(qiáng)烈，不僅地方政府從外部推動銀行放貨，而且各家銀行也有一種“即合的沖動”。

巧合的是，當(dāng)是時也，央行和銀臨會恰好處于分拆階段。從部門利益來講，傳統(tǒng)上長期由央行執(zhí)掌的監(jiān)管之權(quán)要讓渡給銀監(jiān)會，當(dāng)然是“忍痛割愛”、“很不情愿”的，所以兩者的關(guān)系顯得微妙復(fù)雜。

更由于央行和銀監(jiān)會職能劃分困難、定位不清，并沒有原來想象的那樣簡單，這就造成一種事實上的“臨管真空”。于是商業(yè)銀行普遍趁機(jī)“放水沖沙”、超常規(guī)放貸，從而上演了一幕銀監(jiān)會成立后的“老鼠戲貓”。

個中原因在于，商業(yè)銀行急于通過增加“分母”方式來完成銀監(jiān)會下達(dá)的降低不良貸款率的硬性任務(wù)。從其后公布的業(yè)績來看，四大國有銀行早在2003年上半年就基本上完成廠全年任務(wù)。銀行業(yè)主力的四大國有銀行都有超額準(zhǔn)備金，經(jīng)濟(jì)過熱情況下貨幣流通速度也會加快，因此央行出臺的一系列舉措，諸如加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理、上存調(diào)存款準(zhǔn)備金率等并未達(dá)到理想效果。

不僅如此，2004年一季度的貨款增速絲毫不減。在這種背景下，“五一”長假之前，中國銀臨會要求相關(guān)貸款發(fā)放，這一罕見的“行政命令”，引起了廣泛關(guān)注。

央行兩種職能分離后，原有的央行內(nèi)目標(biāo)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T間沖突，加之跨行業(yè)跨部門業(yè)務(wù)往來逐漸增多，各部門的摩擦不可避免。換言之，銀監(jiān)會和央行之間的協(xié)調(diào)成本將會非常之高。因為這種部門沖突的背后，體現(xiàn)的是各方利益和權(quán)力的再分配。

正面的交鋒不乏其有。最為典型的例證是，央行和銀監(jiān)會在事關(guān)房地產(chǎn)信貸政策的“121號文件”上存在較大分歧。由此引發(fā)的思考是，像這種既涉及產(chǎn)業(yè)政策又涉及銀行監(jiān)管的規(guī)定該由誰來制定，兩家機(jī)構(gòu)之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)?顯然，目前還沒有一個明確的答案。

這種沖突在今年央行出臺差別準(zhǔn)備金率措施時再次凸現(xiàn)出來。有關(guān)人士認(rèn)為，這一舉措與銀監(jiān)會的風(fēng)險監(jiān)管產(chǎn)生“撞車”。央行的本意是控制信貸過熱現(xiàn)象，可是卻不由自主地干擾了銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)力的完整性。

實際上，矛盾在日常工作中便已有所顯現(xiàn)。突出的表現(xiàn)是，如果沒有監(jiān)管職能，央行擔(dān)心自己制定出來的貨幣政策無法實現(xiàn)，而銀監(jiān)會則更擔(dān)心自己成為央行的附庸。

這從一個側(cè)面說明，建立中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制已成為非常緊迫的任務(wù)。然而，難點在于，銀行監(jiān)管者與貨幣政策的制定和執(zhí)行者的工作思路與習(xí)慣要求各不相同。并且，在監(jiān)管信息的共享問題尤其是信息來源上，兩個機(jī)構(gòu)也會存在摩擦和障礙。

地方政府的利益沖動

毋庸置疑，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的一些新的矛盾和問題，表面看來是經(jīng)濟(jì)過熱與投資增幅過大、結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，實質(zhì)上是“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀與片面追求經(jīng)濟(jì)增速的落后發(fā)展觀和錯誤政績觀之間的博弈和對壘。

長期以來，地方政府一直熱衷于較快的經(jīng)濟(jì)增長。時至今日，許多地方依然沒有擺脫盲目、片面追求經(jīng)濟(jì)增速的思維模式，還是把增加投資作為推動經(jīng)濟(jì)快速增長的主要手段。政治周期與新一輪經(jīng)濟(jì)增長周期的上升期相互疊加，強(qiáng)化了地方政府的擴(kuò)張沖動，這對投資增速過猛、規(guī)模偏大起了推波助瀾的作用。

地方政府的投資沖動由來已久。雖然在1994年分稅制實行以后，財權(quán)大多集中到了中央，地方不能發(fā)行地方債券，但地方政府依然想盡辦法進(jìn)行投資?，F(xiàn)在不少地方領(lǐng)導(dǎo)的主要精力都放到了去北京跑部委要項目上，被戲稱為“跑部前進(jìn)”。

除了爭取中央的投資項目外，地方建設(shè)的主要資金來源就是銀行貸款、出讓土地使用權(quán)、挪用養(yǎng)老金以及拖欠工程款等辦法。問題就在于地方政府沒有約束機(jī)制，它替企業(yè)擔(dān)保、出讓土地、經(jīng)營城市等等，但是公眾卻看不到它的資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府究竟有多少欠債，目前沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字。

然而，一個國家某個時期內(nèi)資源的可動員量是一定的，在經(jīng)濟(jì)高漲時期，地方政府對經(jīng)濟(jì)增長速度的過分熱衷，勢必形成過度投資、重復(fù)建設(shè)，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱甚至通貨膨脹。這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長是以投資效率和經(jīng)濟(jì)效益的喪失為代價的，中央政府從全局出發(fā)，必然要對其進(jìn)行限制和矯正。

于是，中央和地方便會圍繞經(jīng)濟(jì)增長速度展開博弈。而問題在于，在中央政府、地方政府和企業(yè)之間的對陣中，后兩者往往存在著逆向選擇，甚至?xí)纬赡撤N“合謀”。

事實上，目前地方政府與企業(yè)之間已經(jīng)結(jié)成“利益同盟”。地方政府為企業(yè)提供優(yōu)惠政策、廉價土地、隱形擔(dān)保，甚至直接干預(yù)銀行貸放，結(jié)果形成財政風(fēng)險與銀行風(fēng)險的雙重疊加。如果說企業(yè)的盲目投資沖動是由于受自身素質(zhì)和客觀條件的限制，那么一些地方政府則是在明知違規(guī)、明知與國家宏觀政策相背離的情況下越權(quán)審批項目。

有分析認(rèn)為，現(xiàn)在投資中市場的因素越來越大，但很多民營企業(yè)家坦言，他們的投資還是通過地方政府向商業(yè)銀行施加壓力借來的錢。這種“明修棧道，暗渡陳倉”的做法，頗有點類似“迷魂陣”，將中央政府置于自鎖定的“套牢”狀態(tài)——最終所有問題都不得不由中央政府來扛。

不僅如此，在那些大相徑庭甚至截然相反的看法和觀點背后，都可以找到利益集團(tuán)的影子。正是交織于重重矛盾之間，中央政府宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行受到了各方力量的牽制。

應(yīng)當(dāng)講，從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡、轉(zhuǎn)型，不僅僅只是資源配置方式的變化和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，而是包括了社會經(jīng)濟(jì)政治文化等各個方面深刻變化的整體性過程。伴隨市場分化，利益集團(tuán)迅速出現(xiàn)和崛起，公開或半公開地表達(dá)和追求本集團(tuán)利益目標(biāo)的最大化。

與以往相比，現(xiàn)在的宏觀調(diào)控更像是在利益集團(tuán)博弈中進(jìn)行的。近幾年我們看到，利益集團(tuán)對宏觀政策制定和政府的影響越來越大，利益多元化格局更加明顯。于是乎，中央出臺的政策地方政府和有關(guān)部門不一定執(zhí)行，這也正是為何中央政治局出面強(qiáng)調(diào)“宏觀調(diào)控要統(tǒng)一思想”的原因所在。在體制轉(zhuǎn)軌尚未完成的情勢下，政府采取市場手段和行政手段相結(jié)合的調(diào)控辦法，就成為現(xiàn)實的邏輯必然。