中國(guó)電信業(yè)監(jiān)管體制：變革中前行

我們需要一個(gè)更有執(zhí)行能力和行動(dòng)效率、更能夠釋放技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力的監(jiān)管體制。為此長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需要現(xiàn)在努力，爭(zhēng)取以完善監(jiān)管政策、改進(jìn)監(jiān)管能力的量變達(dá)到完成體制轉(zhuǎn)型的質(zhì)變。

電信監(jiān)管體制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，但又表現(xiàn)出特立獨(dú)行的發(fā)展趨勢(shì)。在國(guó)際變革浪潮影響下，我國(guó)電信監(jiān)管體制2004年發(fā)生了什么新變化，未來(lái)又將走向何方？

管制改革推動(dòng)電信監(jiān)管進(jìn)入新階段

2004年，業(yè)內(nèi)外人士對(duì)電信監(jiān)管工作意見(jiàn)紛紜，難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)。這反映出電信監(jiān)管領(lǐng)域存在較大的認(rèn)識(shí)分歧，其中一個(gè)重要問(wèn)題就是電信監(jiān)管所處的階段及與階段相適應(yīng)的管制機(jī)構(gòu)職責(zé)。

先來(lái)看看國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)電信市場(chǎng)主要經(jīng)歷了“建立管制、放松管制或管制改革”的幾個(gè)階段。在建立管制階段，美國(guó)建立電信管制機(jī)構(gòu)FCC始于十九世紀(jì)上半葉，即1934年美國(guó)第一部電信法面世時(shí)。當(dāng)時(shí)，電信管制的重要任務(wù)主要是電信普遍服務(wù)，以及為實(shí)施普遍服務(wù)所引起的資費(fèi)管制。英國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)Oftel雖比美國(guó)晚了整整50年，但英國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度比較高，法律比較完善，電信業(yè)很早就引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此電信業(yè)早就是被管制的市場(chǎng)。英國(guó)在資費(fèi)管制方面，從實(shí)踐出發(fā)提出了非常有創(chuàng)意的理論，如公平報(bào)酬率管制、上限管制等。

放松管制又稱“管制改革”，在全球范圍內(nèi)管制改革是從上世紀(jì)80年代開(kāi)始的，其背景是經(jīng)濟(jì)全球化、電信業(yè)私有化。上個(gè)世紀(jì)80年代中期，英國(guó)和日本緊跟美國(guó)，積極推行電信改革。在英國(guó)，1984年產(chǎn)生了新電信法，對(duì)1863年的電報(bào)法和1969年郵政法進(jìn)行修改，對(duì)1949－1967年無(wú)線電報(bào)法進(jìn)行補(bǔ)充，取消了英國(guó)電信（BT）的經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán)，重新規(guī)定了BT的產(chǎn)權(quán)義務(wù)。 在日本，從1984年到1992年，先后對(duì)《日本電氣通訊事業(yè)法》、《日本電報(bào)電話公司法》和《日本國(guó)際電報(bào)電話公司法》進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，推動(dòng)電信業(yè)市場(chǎng)化和自由化。20世紀(jì)90年代，各國(guó)電信改革進(jìn)入快速期。以德國(guó)、法國(guó)為首的歐盟國(guó)家，以墨西哥、巴西為首的拉美國(guó)家，以韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港為首的亞洲國(guó)家和地區(qū)，以波蘭、匈牙利為首的一些東歐國(guó)家都大面積進(jìn)行電信體制改革，包括破除壟斷、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、建立專門(mén)的電信管制機(jī)構(gòu)。

在 “放松管制”的進(jìn)程中，一些市場(chǎng)化程度高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，如歐盟，建議取消“事前管制”機(jī)制，并提出了管制成立的三個(gè)前提條件，即如需對(duì)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行管制，必須證明需要管制的市場(chǎng)符合如下三大標(biāo)準(zhǔn)：存在嚴(yán)重的市場(chǎng)進(jìn)入障礙；競(jìng)爭(zhēng)在給定時(shí)間內(nèi)有無(wú)法克服的困難、以及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則失靈；管制須征得歐委會(huì)的認(rèn)可。

總結(jié)管制建立到管制改革的發(fā)展演變，其背后的原因在于電信業(yè)的發(fā)展階段以及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化。從世界范圍來(lái)看，電信業(yè)的壟斷時(shí)代一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代。這一時(shí)期，多數(shù)國(guó)家建立了對(duì)壟斷企業(yè)的管制體系，即 “管制建立”主要是針對(duì)電信壟斷經(jīng)營(yíng)者的高價(jià)低質(zhì)、損害消費(fèi)者福利進(jìn)行的管制，比如價(jià)格控制、服務(wù)質(zhì)量要求、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等方面。其后，電信技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求的變化推動(dòng)電信市場(chǎng)開(kāi)始從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)的變革，“放松管制”主要針對(duì)管制的弊端和效果提出，并與放松管制基本同步。在理論上，20世紀(jì)90年代的激勵(lì)性管制理論倡導(dǎo)管制政策應(yīng)通過(guò)對(duì)企業(yè)的激勵(lì)，降低管制成本、提高經(jīng)濟(jì)效率，典型的政策手段是價(jià)格上限、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)、基于前瞻性成本定價(jià)等，認(rèn)為激勵(lì)性管制手段比原來(lái)的壟斷性管制更加符合市場(chǎng)實(shí)際。

中國(guó)電信業(yè)管制快速變革

回到中國(guó)電信業(yè)來(lái)看我國(guó)的電信管制實(shí)踐，我們的基本看法是同樣經(jīng)歷了建立管制和管制改革的階段，不過(guò)由于面對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域市場(chǎng)差異巨大以及電信業(yè)持續(xù)快速增長(zhǎng)的特殊國(guó)情，電信管制在中國(guó)的變革比其他國(guó)家速度更快力度更大，也更有自身的特色。

我國(guó)建立現(xiàn)代意義的電信管制始于1998年成立信息產(chǎn)業(yè)部，此前處于“政企合一”的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)階段。隨著電信體制改革的深入進(jìn)行，特別是2000年以后的兩次橫拆和一次豎拆，競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生較大變化，電信管制機(jī)構(gòu)面臨的主要任務(wù)發(fā)生劇烈變化，中國(guó)由此快速進(jìn)入管制的第二個(gè)階段，即管制改革和放松管制。這一時(shí)期的主要任務(wù)是探索政府監(jiān)管職能的變化，將工作重心由“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”逐步轉(zhuǎn)移到“優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、提高管制效率”的方面。在管制政策上，處理好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的相互關(guān)系如互聯(lián)互通、資源分配、網(wǎng)絡(luò)信息安全，以及保護(hù)電信消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的利益要求如資費(fèi)市場(chǎng)化、電信普遍服務(wù)制度等成為核心內(nèi)容。2001年12月，中國(guó)加入WTO組織，電信市場(chǎng)全球化的步伐驟然加速，外資準(zhǔn)入開(kāi)始成為市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的重要內(nèi)容。

2004年，中國(guó)電信業(yè)監(jiān)管面臨日益突出的問(wèn)題，比如：普遍存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、惡性的互聯(lián)互通事件、非法和無(wú)序的市場(chǎng)進(jìn)入、電信資費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)趨向惡性價(jià)格戰(zhàn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色錯(cuò)位和行動(dòng)滯后等。這些問(wèn)題背后均有深刻復(fù)雜的國(guó)情和體制原因，概括起來(lái)包括如下因素： “政資合一”、“政監(jiān)合一”的管理體制導(dǎo)致政策目標(biāo)沖突；電信市場(chǎng)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)同質(zhì)性影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)架構(gòu)的優(yōu)化；初創(chuàng)時(shí)期的電信監(jiān)管體系尚未成熟，與區(qū)域市場(chǎng)差異的國(guó)情不相適應(yīng)；管制機(jī)構(gòu)權(quán)威不足、能力建設(shè)滯后，管制手段匱乏；基礎(chǔ)電信企業(yè)普遍存在委托-代理機(jī)制下經(jīng)理人目標(biāo)異化問(wèn)題，導(dǎo)致非理性行為屢禁不止等。上述現(xiàn)象、問(wèn)題和原因表明，必須重新思考中國(guó)電信業(yè)所處的發(fā)展階段和管制機(jī)構(gòu)的使命，將中國(guó)電信管制推向調(diào)整目標(biāo)和完善職能的第二個(gè)階段，即管制改革和放松管制的階段。在這個(gè)過(guò)程中，部分國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但特殊國(guó)情將使我們成為電信管制改革的探路者。

監(jiān)管模式探索“政監(jiān)分離”新方向

各國(guó)電信監(jiān)管體制的設(shè)定直接取決于電信市場(chǎng)狀況以及行政經(jīng)濟(jì)管理體制，現(xiàn)階段我國(guó)電信監(jiān)管體制主要具有如下四大特征：采取“政監(jiān)合一”模式；一級(jí)機(jī)構(gòu)兩級(jí)組織，突出中央的集中垂直監(jiān)管；網(wǎng)絡(luò)集中監(jiān)管，業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別管理；間接承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。其中，第一個(gè)特點(diǎn)成為討論的焦點(diǎn)，2004年一些日益突出的電信市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題使得 “政監(jiān)合一”模式動(dòng)則獲咎，似乎成為一切矛盾的根源。這種判斷并非理性，也不公平。

要回答如何選擇電信監(jiān)管模式，必須首先弄清政府的經(jīng)濟(jì)職能以及在電信行業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能。理論上分析，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能包括三個(gè)方面：宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管以及微觀管理。黨的“十六大”把政府職能集中概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。以此為指導(dǎo)，國(guó)家對(duì)電信業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理職能包括制定政策和實(shí)施監(jiān)管兩個(gè)方面。電信行業(yè)的政策取向需要考慮更廣泛的社會(huì)目標(biāo)，促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展、效率提高和提供普遍服務(wù)，而市場(chǎng)監(jiān)管職能主要圍繞保障市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。電信業(yè)的政策制定部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該明確分工且密切配合，政策部門(mén)所制定的政策必須服務(wù)于一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，具有綜合性和長(zhǎng)期性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行日常的管理，主要是按照規(guī)則懲處違規(guī)者，維護(hù)市場(chǎng)秩序，要求時(shí)效性和專業(yè)性。從發(fā)展的趨勢(shì)看政策部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該是各自獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，政策的制定會(huì)涉及到多個(gè)政府部門(mén)，甚至要求立法機(jī)構(gòu)的參與。而監(jiān)管權(quán)力則需要相對(duì)集中，由專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍實(shí)施對(duì)電信行業(yè)的日常監(jiān)管。因此，長(zhǎng)期而言電信監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向“政監(jiān)分離”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

國(guó)外電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以作為參照，目前世界各國(guó)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置可區(qū)分為以下四種類型：

1.沒(méi)有獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，由政府行業(yè)主管部門(mén)承擔(dān)。如羅馬尼亞和非洲的少部分國(guó)家。我國(guó)目前采取這種模式。

2.設(shè)置獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)，巴西的ANATEL，印度的TRAI等。

3.在政府相關(guān)部委下設(shè)立的、半獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)。如澳大利亞、馬來(lái)西亞、韓國(guó)、日本、法國(guó)和德國(guó)等，管制機(jī)構(gòu)的制度制定和執(zhí)法權(quán)限低于第二類。

4.不設(shè)立專門(mén)的電信管制機(jī)構(gòu)，由國(guó)家反托拉斯法或消費(fèi)者保護(hù)法管制電信業(yè)參與者。如新西蘭，目前正在轉(zhuǎn)型。

成功建立“政監(jiān)分離”管制模式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家具有一些重要前提，否則無(wú)法解決“政監(jiān)分離”帶來(lái)的目標(biāo)沖突問(wèn)題，包括：法律制度健全，特別是政府依法行政的傳統(tǒng)已經(jīng)確立；政府和企業(yè)完全分離，尤其是產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)度很低，避免了利益的同源性；廣泛確立了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，使得監(jiān)管信號(hào)能夠引導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為；公開(kāi)透明、廣泛參與的公共決策程序，政策目標(biāo)最大程度避免強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的干擾。現(xiàn)實(shí)而言，上述前提條件在中國(guó)市場(chǎng)下都不完全具備。

根據(jù)上述分析，我們認(rèn)為當(dāng)前及今后一段時(shí)間電信管制機(jī)構(gòu)仍然需要維持“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式，但必須對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制進(jìn)行改良。重點(diǎn)在于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)威并加強(qiáng)能力建設(shè)。維持現(xiàn)行模式的原因除缺乏一些必要條件外，還有以下一些因素：

1.從國(guó)家戰(zhàn)略高度，電信業(yè)肩負(fù)推動(dòng)國(guó)家信息化的使命，產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管政策緊密結(jié)合成為合理選擇；

2.電信市場(chǎng)特別是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)市場(chǎng)的資本多元化格局尚未形成，微觀監(jiān)管的市場(chǎng)基礎(chǔ)尚不充分具備；

3.電信法律制度尚不健全，管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和協(xié)調(diào)能力需要借助其他方式給予救濟(jì)。除需盡快出臺(tái)《電信法》以外，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管即“監(jiān)管治理”也是推行獨(dú)立專業(yè)監(jiān)管的必要條件；

4.政治法律制度和行政管理體制處于調(diào)整改革之中，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對(duì)分離，依法治理和依法行政還需要一段時(shí)間。

我們相信，“政監(jiān)合一”的模式只是暫時(shí)的，今后幾年我國(guó)電信監(jiān)管體制的改革方向應(yīng)當(dāng)會(huì)遵循“政監(jiān)分離”的模式，但這種分離可能是相對(duì)的，突出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性，而非完全的權(quán)力制衡。從改革方式來(lái)看，漸進(jìn)方式來(lái)最終達(dá)到完善管制模式的目標(biāo)可以減輕震蕩和社會(huì)成本。未來(lái)3-5年，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程推進(jìn)，電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策逐漸由一般性的產(chǎn)業(yè)政策部門(mén)來(lái)實(shí)施，而市場(chǎng)監(jiān)管職能逐步轉(zhuǎn)由專業(yè)化的電信管制機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這是確定不移的方向。必須抓住有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)建立中國(guó)特色的新型管制機(jī)構(gòu)的步伐。

我國(guó)在設(shè)立新型電信管制機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：

1.獨(dú)立性原則。即新型管制機(jī)構(gòu)不僅要獨(dú)立于電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，而且要盡量相對(duì)獨(dú)立于任何政府行政部門(mén)。

2.依法設(shè)立原則。應(yīng)當(dāng)通過(guò)《電信法》或?qū)ｉT(mén)的管制機(jī)構(gòu)法來(lái)明確管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，賦予其強(qiáng)有力的法律地位并給予法律授權(quán)。

3.集權(quán)式原則。將現(xiàn)有分散于各相關(guān)部委的通信管轄權(quán)全部集中到新的管制機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)綜合性的管制機(jī)構(gòu)。

4.融合性原則。新型管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍應(yīng)包括整個(gè)信息通信領(lǐng)域，管轄范圍應(yīng)包括傳統(tǒng)的電信網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)，還包括廣播電視傳輸網(wǎng)等。

未來(lái)相對(duì)獨(dú)立的“政監(jiān)分離”體制有兩種模式可以選擇：

第一種模式：在政府部委之下設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

第二種模式：設(shè)立準(zhǔn)FCC的管制模式，即設(shè)立直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以稱為“國(guó)家通信管理委員會(huì)”（NCC），其職責(zé)范圍可參考我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和電監(jiān)會(huì)，但要避免出現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管的弊端。這種模式不同于FCC模式，重要區(qū)別是FCC在三權(quán)分立政治體制下向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而NCC將對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。

電信監(jiān)管體制絕非獨(dú)立存在和自由選擇，即使未來(lái)實(shí)施了“政監(jiān)分離”的監(jiān)管模式，也不意味著可以沒(méi)有障礙地解決所有市場(chǎng)問(wèn)題。重要的是，我們需要一個(gè)更有執(zhí)行能力和行動(dòng)效率、更能夠釋放技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力的監(jiān)管體制。為此長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需要現(xiàn)在努力，爭(zhēng)取以完善監(jiān)管政策、改進(jìn)監(jiān)管能力的量變達(dá)到完成體制轉(zhuǎn)型的質(zhì)變。

（本文作者為信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長(zhǎng)）