完善養(yǎng)老保險制度的對策

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一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度所面臨的問題

1敝貧壬杓撇緩俠

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度包括國家強(qiáng)制的基本保險，企業(yè)自愿的補(bǔ)充保險和個人儲蓄性保險三個層次，目前企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險還起不到養(yǎng)老保險支柱的作用，只有基本養(yǎng)老保險覆蓋了城鎮(zhèn)的大部分職工。而且，現(xiàn)行制度在融資方式上仍然保持現(xiàn)收現(xiàn)付制，與過去的企業(yè)現(xiàn)收現(xiàn)付制度相比，除擴(kuò)大了統(tǒng)籌范圍和強(qiáng)制個人繳費(fèi)外，在融資方式和給付方式上沒有實質(zhì)的改革。因此，制度設(shè)計本身在長期內(nèi)是缺乏償付能力的。

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當(dāng)前養(yǎng)老保險改革所遇到的最大困難恐怕還在于個人賬戶尚缺乏真正的積累。我國自1995年開始實施社會保障體制改革以來，對基本養(yǎng)老金實行的是社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金的混賬管理。而在改革之初，由于國家未能對已經(jīng)退休和即將退休職工的隱含負(fù)債作出補(bǔ)償安排，導(dǎo)致老職工的個人賬戶出現(xiàn)“空賬戶”問題。這樣，目前個人賬戶實際上只有數(shù)字的記錄卻沒有獨(dú)立的資金。

3毖老保險的替代率高

養(yǎng)老保險的替代率是指退休人員的養(yǎng)老金占退休前工資的比例，它一方面體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的保障水平，另一方面在退休年齡等因素確定的條件下又決定了養(yǎng)老保險的供款率。確定恰當(dāng)?shù)幕攫B(yǎng)老保險目標(biāo)替代率對建立合理的養(yǎng)老保險制度有著重要意義。我國養(yǎng)老保險新制度中規(guī)定，我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%，個人賬戶發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為個人累計儲存額除以120。根據(jù)這一規(guī)定測算，一個繳費(fèi)35年并拿社會平均工資的職工退休后從個人賬戶得到的養(yǎng)老金相當(dāng)于該職工退休前工資的385%｛11％×12×35（120）}，加上從社會統(tǒng)籌賬戶得到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，則相當(dāng)于該職工退休前工資的585％。但是當(dāng)前養(yǎng)老金是按照1993年制定的退休制度來發(fā)放的，比例為原工資的80-100%，因此目前退休職工的實際工資替代率平均為88％左右。其中，有些地區(qū)的工資替代率甚至高達(dá)102％。顯然，現(xiàn)行實際工資替代率遠(yuǎn)高于新制度規(guī)定的585%的平均替代率，更高于國際上通行的40-60%的工資替代率。

4閉鶻苫金下降，養(yǎng)老保險基金供款不足

養(yǎng)老保險基金征繳是養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的核心。我國養(yǎng)老保險基金收繳率逐年下降已是事實，全國養(yǎng)老保險基金收繳率1993年為933%，1996年為925%，1998年為9024％，其中有部分省份低于85％，1999年為8884％。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1993年到1999年因養(yǎng)老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養(yǎng)老基金472億元。據(jù)國家勞動社會保障部公布的數(shù)字，2001年1月至8月全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險費(fèi)千萬元以上的有20余家。企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險費(fèi)，使基金收繳率下降，其原因是多方面的：其一是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑坡，困難企業(yè)較多，客觀上無力支付職工的養(yǎng)老保險費(fèi)；其二是企業(yè)的短期行為；其三是部分企業(yè)借改革、改制之機(jī)，進(jìn)行企業(yè)重組，為減輕重組后企業(yè)的負(fù)擔(dān)，將下崗職工、老弱病殘人員當(dāng)包袱甩給原企業(yè)，使原企業(yè)成為“空殼”，銀行賬戶成為空戶，社會保險機(jī)構(gòu)收繳無著落；其四是一部分企業(yè)資不抵債，被迫破產(chǎn)。這使基金征繳率逐年下降，養(yǎng)老保險基金積累減少，從而直接降低了基金的支付能力。

5蓖吵鋝憒蔚頹姨蹩櫸指睿養(yǎng)老保險基金調(diào)劑功能不強(qiáng)

我國養(yǎng)老保險基金的籌集，自1997年開始推行社會統(tǒng)籌及社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的籌集模式，從其實施的情況來看并不理想。到目前為止，我國養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次還較低，調(diào)劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數(shù)還僅限于縣級范圍或地市范圍。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地養(yǎng)老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口年齡結(jié)構(gòu)年輕的地區(qū)或城市，積累的養(yǎng)老保險基金較多，但經(jīng)濟(jì)落后、人口年齡結(jié)構(gòu)老化的地區(qū)或城市則積累的養(yǎng)老保險基金較少，少數(shù)地區(qū)甚至入不敷出。這樣，一方面，部分發(fā)達(dá)地區(qū)或城市養(yǎng)老保險基金積累較多，另一方面，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的離退休人員不能按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)電力、交通、郵電等11個行業(yè)部門在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)實行行業(yè)統(tǒng)籌，不參加地方養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，在相當(dāng)大的程度上影響了地方統(tǒng)籌基金的供給，盡管行業(yè)統(tǒng)籌工作于1998年年底向當(dāng)?shù)厣鐣ｋU管理機(jī)構(gòu)移交完畢，并按先移交，后調(diào)整原則，參加所在地區(qū)的社會統(tǒng)籌，但其實施期間所產(chǎn)生的后遺癥以及行業(yè)移交前的不規(guī)范操作（如突擊花錢、擴(kuò)大統(tǒng)籌項目、提高支付標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)低繳費(fèi)率等），在短期內(nèi)是難以消除的。

6毖老保險地區(qū)差異明顯

養(yǎng)老保障的地區(qū)差異與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度（以人均財政收入和人均GDP表示）聯(lián)系起來分析，可以發(fā)現(xiàn)三大類群：一類是上海、北京、浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財政的養(yǎng)老保障支出比重名次與其經(jīng)濟(jì)實力排名順序基本一致；另一類是遼寧、天津、重慶、黑龍江、吉林、青海等地，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名次靠前，但財政的養(yǎng)老保障支出比重名次卻明顯靠后（比重大）；還有一類如西藏、貴州、廣西、四川、甘肅地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)比較落后，但財政的養(yǎng)老保障支出比重卻躍到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)值區(qū)間。這說明養(yǎng)老保險的地區(qū)差異與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，但并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個因素，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)聯(lián)度也很高。

二、完善養(yǎng)老保險制度的具體措施

1苯立與完善多元化養(yǎng)老保險制度，以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式的發(fā)展

中國是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分明顯的發(fā)展中國家，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村老年人口基數(shù)大，人數(shù)多。因此，根據(jù)城市人口、農(nóng)村人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員三類人群的不同性質(zhì)，有針對的建立和完善多元化養(yǎng)老保險制度。第一，建立企業(yè)職工退休基金（年金）制度。第二，建立個人養(yǎng)老特別儲蓄制度。這個安排可以先在城市個體戶和居民中推廣。第三，逐步在農(nóng)民中推廣養(yǎng)老優(yōu)惠儲蓄特別賬戶。第四，對于那些有固定雇主且受雇時間較長的人員來說，可以根據(jù)雇主開出的雇傭證明和居住地證明參加城市人口養(yǎng)老保險，但繳費(fèi)不能像城市人口那樣逐步到位，須一步到位，按基本工資的一定百分比（如8%）執(zhí)行。對于那些無雇主但在城市中有固定住所的人員，無法參加社會統(tǒng)籌，但可以按照所在城市的平均工資水平計算繳費(fèi)比率，參加個人賬戶累積儲蓄制度。第五，對學(xué)生建立10年的保險追納制度。即大學(xué)生如果在上學(xué)期間不能繳納國民養(yǎng)老金的保險費(fèi)，可在畢業(yè)后補(bǔ)交。

2苯立社保征繳部門與稅務(wù)部門、工商等部門的定期溝通及資料交流制度

實施聯(lián)合年審或一站式、一表式共同信息審計。共同審計和交流的信息包括：勞動力的成本是多少、有多少應(yīng)繳養(yǎng)老保險的職工、是否足額交納了養(yǎng)老基金、不應(yīng)繳納養(yǎng)老保險的職工是出于什么原因、職工收入水平等等。尤其可以利用養(yǎng)老保險與所得稅的關(guān)系的“雙刃劍”——虛列人數(shù)降低平均工資會導(dǎo)致少交企業(yè)所得稅和個人所得稅，但虛列職工人數(shù)會導(dǎo)致交納養(yǎng)老保險金人員增加，從而多繳養(yǎng)老保險費(fèi)。這種制約機(jī)制應(yīng)注意建立并用政策加以完善，以保證社?；鸷蛧叶愂毡M可能少的流失。

3被金管理由混賬改為分賬

在混賬管理模式下，基金賬戶中哪些資金屬于統(tǒng)籌部分，哪些資金屬于個人賬戶部分是分不清的?；熨~管理的缺陷是容易發(fā)生養(yǎng)老金待遇擴(kuò)張失控、統(tǒng)籌部分?jǐn)D占個人賬戶部分，從而導(dǎo)致基金寅吃卯糧、出現(xiàn)基金透支現(xiàn)象。實行實賬運(yùn)營之后，個人賬戶繳費(fèi)進(jìn)入個人賬戶基金、并負(fù)責(zé)個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。統(tǒng)籌部分繳費(fèi)（企業(yè)繳費(fèi)扣除記入個人賬戶后的部分）進(jìn)入統(tǒng)籌基金賬戶，并負(fù)責(zé)當(dāng)年統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金（包括老人養(yǎng)老金、中人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金、新人基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的發(fā)放。兩者自求收支平衡，不準(zhǔn)互相挪用，社會統(tǒng)籌和個人賬戶分開管理、統(tǒng)一征收。

4苯餼鲅老保險隱性債務(wù)的方法

養(yǎng)老保險隱性債務(wù)是指現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度如果立即停止運(yùn)行，為了兌現(xiàn)對已經(jīng)退休的老人已經(jīng)參加工作尚未退行的職工承諾的養(yǎng)老保險待遇應(yīng)該積累的資金現(xiàn)值。對于實行新制度前已就業(yè)但沒有個人賬戶（實行新制度時已退休職工，即“老人”）或個人賬戶積累額不足的職工（在實行新制度后退休的職工，即“中人”），國家對于他們的歷史貢獻(xiàn)（雖然沒有直接繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，但這部分費(fèi)用實際上已由國家從其工資中進(jìn)行了扣除后轉(zhuǎn)變成國有資產(chǎn)的事實）應(yīng)予承認(rèn)，并切實承認(rèn)他們的養(yǎng)老權(quán)益。目前僅僅靠企業(yè)提高繳費(fèi)率和運(yùn)用在職人員的養(yǎng)老基金積累支付這部分人的養(yǎng)老金是不合理的，最主要的措施還是由國家將被扣除或“借用”的養(yǎng)老保險費(fèi)償還，補(bǔ)償養(yǎng)老保險基金的欠債。當(dāng)現(xiàn)收現(xiàn)付體制轉(zhuǎn)軌為部分積累制時，養(yǎng)老保險隱性債務(wù)就會部分或全部的顯性化，這時就必須采取一些措施來償還。

5蓖晟粕緇嵬吵鎦Ц兜幕本養(yǎng)老保險待遇

在歐美國家公共養(yǎng)老保險基金支付條件由法律規(guī)定，主要包括退休年齡、繳費(fèi)記錄、就業(yè)記錄和經(jīng)濟(jì)狀況。公共養(yǎng)老保險基金支出項目，主要是養(yǎng)老金支出、養(yǎng)老金繼承支出和法律規(guī)定的其他支出。在實行地方統(tǒng)籌的國家，養(yǎng)老保險基金支出還包括異地轉(zhuǎn)移支出、上下級統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)之間的基金上解和下級補(bǔ)助。公共養(yǎng)老保險基金的支付標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)先給付的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄べY水平、當(dāng)前物價指數(shù)和法律規(guī)定的替代比例確定。借鑒以上規(guī)定，將我國社會統(tǒng)籌支付的基本養(yǎng)老保險待遇由社會平均工資的20％改為個人退休前10年平均工資的20％，即養(yǎng)老金＝最高10年平均工資×比例（20％）×工作記錄。根據(jù)物價的變化對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。養(yǎng)老金必須通過銀行支付，并使用養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)節(jié)機(jī)制來調(diào)整收入增長與物價變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。