國有資產(chǎn)管理體帛中所有者缺位問題的思考

魏曙光

國有資產(chǎn)管理體制隨著“國資委”的成立宣告進(jìn)入了一個(gè)新的階段，但機(jī)構(gòu)的成立終究只是組織結(jié)構(gòu)層次上的變化，從形式上解決了國有產(chǎn)權(quán)的分散行使問題，屬于“硬件”，更重要的是“軟件”，即“國資委”，的行為目標(biāo)和行為方式。如何確保所有者真正到位，真正履行所有權(quán)職責(zé)，使國有企業(yè)的管理做到不越位、不錯(cuò)位、不缺位，保證國有資產(chǎn)保值增值，是國有資產(chǎn)管理體制改革的中心問題。本文為此試就現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的主要弊端之一——國有資產(chǎn)所有者主體缺位問題，確立國有資產(chǎn)的“人格化”機(jī)制問題，進(jìn)一步健全競爭性國有資產(chǎn)經(jīng)營體制，提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效益問題，從理論角度作一探討。

一、國有資產(chǎn)所有者主體缺位——現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的主要弊端之一

所謂所有者主體缺位，是指按照我國現(xiàn)行管理體制和有關(guān)立法，在叫J央和地方兩級(jí)，無法在法律上找到一個(gè)代表國家統(tǒng)一行使出資人的職責(zé)，代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)職能的法律主體。按照我國現(xiàn)行管理體制國家對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)的管理實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)管理、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。所謂統(tǒng)一所有，就是所有國有資產(chǎn)都由國務(wù)院統(tǒng)一行使所有權(quán)：所謂分級(jí)管理，就是具體的監(jiān)督管理由各級(jí)政府實(shí)施，并對(duì)監(jiān)督管理的資產(chǎn)享有資產(chǎn)收益權(quán)、處分權(quán)和選派管理者等項(xiàng)權(quán)力?，F(xiàn)在理論界都強(qiáng)調(diào)國家對(duì)國有資產(chǎn)盼‘統(tǒng)一所有”，但在實(shí)踐中，所有權(quán)職能的行使實(shí)際上是政出多門，多頭管理，沒有一個(gè)代表國家行使所有權(quán)職能的具體代表者，因此，統(tǒng)一所有權(quán)成了一句空話，無法落到實(shí)處。

我國全民所有制實(shí)際上是國有制，但長期以來，無淪足理論上，還是在立法上，究竟誰代表國家統(tǒng)一行使國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，一直沒有得到解決。從建國初的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，到幾經(jīng)修改的《憲法》，都未能對(duì)此做出明確規(guī)定。

關(guān)于國有資產(chǎn)的所有權(quán)問題，只有《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》(中華人民共和國國務(wù)院令159號(hào))作了初步概括：“國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國有財(cái)產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理”，但并沒有作進(jìn)一步的闡述。

在各省市的國有資產(chǎn)管理實(shí)踐中，有的搞“三個(gè)層次”，有的搞“兩個(gè)層次”在最高一層次都有“國有資產(chǎn)管理委員會(huì)”等類似機(jī)構(gòu)，但“所有”與“管理”，的界定上始終模糊不清。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．中央層級(jí)上，政資不分，行業(yè)主管部門與職能部門之間所有權(quán)職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能沒有分開，它們?nèi)匀患骖欀鐣?huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)管理職能。2．在國有資產(chǎn)管理上，管資產(chǎn)與管事、管人的環(huán)節(jié)分離，管資產(chǎn)、管事與管人的職能分別屬于不同部門，國有資產(chǎn)管理部門實(shí)際上有名無權(quán)，形同虛設(shè)。3．中央和地方之間，權(quán)責(zé)關(guān)系不明，統(tǒng)一所有與分級(jí)管理的關(guān)系沒有理順。一方面，中央缺乏一個(gè)統(tǒng)一的代表國家行使所有權(quán)的法律主體：另一方面，地方與中央之間管理跨度與權(quán)界如何劃分，沒有明晰。這不僅影響到地方的積極性，而且妨礙了資產(chǎn)管理與運(yùn)營的統(tǒng)一部署。4．在國有資產(chǎn)管理體制框架中，層級(jí)之間關(guān)系沒有理順。在上海和深圳，雖然都實(shí)行三層結(jié)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間有資產(chǎn)投資公司或控股公司隔離，但由于第一層“國有資產(chǎn)委員會(huì)，，實(shí)際上是一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)，有名無實(shí)，因此，資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作實(shí)際上只有第二層國有投資公司或國有控股公司行使，這樣就導(dǎo)致國有投資公司或國有控股公司同時(shí)擁有國有資產(chǎn)行政管理職能、資本運(yùn)營和實(shí)際資產(chǎn)運(yùn)營職能，從而導(dǎo)致政企不分，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分。

二、確立國有資產(chǎn)的“人格化”機(jī)制，保證所有者真正到位

1．國有企業(yè)經(jīng)營管理者的資產(chǎn)“人格化”

在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中國有企業(yè)實(shí)行的經(jīng)營管理者制度安排很難滿足“人格化”的要求，也無經(jīng)營管理者人力資源貶值之虞。首先，在國有企業(yè)的既有經(jīng)營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業(yè)只是隸屬于政府的一個(gè)行政性經(jīng)濟(jì)單位，因此邏輯上決定了政府將企業(yè)管理經(jīng)營者視為其行政框架中的“行政官員”，即存政府看來，企業(yè)管理經(jīng)營者與行政官員是通約的，企業(yè)經(jīng)營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官員進(jìn)入企業(yè)充當(dāng)經(jīng)營管理者，也可以直接任命企業(yè)的經(jīng)營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有身份障礙。這樣一種行政式的企業(yè)管理者安排制度，是無需專業(yè)化、職業(yè)化的經(jīng)營管理者的。其次，這樣一種企業(yè)經(jīng)營管理者的制度安排，決定了企業(yè)經(jīng)營者會(huì)形成扭曲的“經(jīng)濟(jì)人”行為。由于企業(yè)經(jīng)營者職務(wù)是政府行政機(jī)制生成的產(chǎn)物，因此經(jīng)營管理者的評(píng)價(jià)是由縱向行政部門做出的。只要經(jīng)營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會(huì)獲得肯定性的評(píng)價(jià)，而個(gè)人的職務(wù)也可能會(huì)獲得提升(習(xí)慣做法是將一個(gè)企業(yè)經(jīng)營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對(duì)經(jīng)營管理者評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)勵(lì))。在這種制度中，企業(yè)經(jīng)營管理者并不是追求企業(yè)的目標(biāo)最大化和出資者資本增值最大化，而是個(gè)人職務(wù)升遷目標(biāo)最大化。最后，這種制度安排還決定了企業(yè)經(jīng)營管理者并無“人力資本”風(fēng)險(xiǎn)，即個(gè)人的命運(yùn)并不必然地與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績或者說與國有資產(chǎn)最大化形成有關(guān)。在現(xiàn)實(shí)中，甚至?xí)l(fā)生企業(yè)經(jīng)營管理者雖經(jīng)營績效劣化但卻獲得行政職務(wù)升遷的反常現(xiàn)象(或者在這種制度安排中應(yīng)視為正常)。一個(gè)沒有人力資本風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)經(jīng)營管理者，可能并不會(huì)“心無旁騖”，地將全部心智用于如何優(yōu)化對(duì)企業(yè)的經(jīng)營管理，多種退路使他并無后顧之憂。

在新型國有資產(chǎn)管理體制中，應(yīng)通過以下若干制度確立國有企業(yè)經(jīng)營管理者的資產(chǎn)“人格化”機(jī)制：一是經(jīng)理生成制度。國有企業(yè)應(yīng)以市場生成的方式選擇經(jīng)理人員，即直接通過市場聘任經(jīng)理人員?？紤]到國有企業(yè)仍由國有資本控股，雖然由于股權(quán)使然，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以直接向企業(yè)委派經(jīng)理人員，但這種安排決不等同于既有制度安排中的企業(yè)經(jīng)營者行政化生成的機(jī)制。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)國有企業(yè)經(jīng)理人員的選擇，將不在以行政官員“身份”轉(zhuǎn)換的方式進(jìn)行，應(yīng)以市場生成的方式遴選經(jīng)理“候選人”，然后再行委派。二是經(jīng)理運(yùn)行制度。由國有資本控股國有企業(yè)其經(jīng)理人員雖然是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直接委派的，但這種委派與既有的政府對(duì)鐵路經(jīng)營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經(jīng)營管理人員是沒有行政化退路的，他必須承擔(dān)自己的人力資本風(fēng)險(xiǎn)。一旦經(jīng)營企業(yè)績效劣化，他就可能被擠出經(jīng)理階層，而不會(huì)獲得行政性的職務(wù)遷徙甚至行政的職務(wù)升遷。國有企業(yè)經(jīng)理人員的這種人力資本風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)適當(dāng)?shù)乇３忠环N壓力，使他們“專心致志”于國有企業(yè)的經(jīng)營管理優(yōu)化。三是經(jīng)理評(píng)價(jià)制度。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)經(jīng)理階層的評(píng)價(jià)，應(yīng)收斂于其是否實(shí)現(xiàn)了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業(yè)的經(jīng)理人員無法正常的滿足這一要求，那么國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)令其“退出”慚在國有企業(yè)。

2．國有資產(chǎn)的所有者“人格化”

在現(xiàn)實(shí)世界中，國有資產(chǎn)無法追溯到具體的自然人主體，因?yàn)?，眾所周知，國有資產(chǎn)其實(shí)是全體人民占有的社會(huì)財(cái)產(chǎn)，由于在現(xiàn)實(shí)中無法給出一種全體人民直接占有社會(huì)財(cái)產(chǎn)的形式，于是只能由國家代表全體人民實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的占有，而為全體人民所有的財(cái)產(chǎn)也就轉(zhuǎn)形為國有資產(chǎn)了。但隨之產(chǎn)生的問題是，國有資產(chǎn)的所有權(quán)難以“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)都只能是抽象的或者虛擬的自然人主體，對(duì)國有資產(chǎn)的關(guān)切也很難達(dá)到自然人的程度。這一問題確實(shí)是構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制的難點(diǎn)之一。而這一問題不解決，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)就不可能對(duì)國有資

產(chǎn)的運(yùn)營實(shí)施真正有效的監(jiān)督、約束和激勵(lì)。

確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者“人格化”，使國有資產(chǎn)所有者真正到位，像自然人一樣履行對(duì)國有資產(chǎn)運(yùn)行的監(jiān)督、約束和激勵(lì)。也使行使國有資產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)督、約束和激勵(lì)職能的人員，像自然人一樣對(duì)國有資本的損益享有利益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。還可使國有資產(chǎn)的管理者對(duì)國有資本的運(yùn)行內(nèi)生性產(chǎn)生監(jiān)督的積極性。國有資產(chǎn)所有者“人格化”的確立程度，在一定意義上是國有資產(chǎn)管理體制完善程度的標(biāo)志之一。

那么如何確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者人格化呢?我認(rèn)為模擬企業(yè)經(jīng)營者職業(yè)化機(jī)制，確立國有資產(chǎn)管理者職業(yè)化機(jī)制，使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的人員和進(jìn)入國有企業(yè)的國有資產(chǎn)出資者代表成為職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者。國有資產(chǎn)管理者轉(zhuǎn)形為職業(yè)化后，即剝離其行政官員身份，使其不再是行政官員的身份轉(zhuǎn)移，堵塞國有資產(chǎn)管理者與行政渠道的聯(lián)系。建立職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。即給出符合職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者身份的薪酬制度：如果國有資產(chǎn)管理者的行為促使國有資產(chǎn)增值，其個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益相應(yīng)的提高，提高的幅度要制度化、量化。同時(shí)一旦職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者

對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)嚴(yán)重盼‘?dāng)〉滦袨椤保蚱浔O(jiān)護(hù)行為導(dǎo)致國有資產(chǎn)收益下降甚至負(fù)收益，其將遭致人力資本損失的風(fēng)險(xiǎn)，令其退出職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者隊(duì)伍并不給留出一個(gè)行政通道，即某一職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者被擠出該隊(duì)伍后不能轉(zhuǎn)換身份成為行政官員。另外，我們應(yīng)建立國有資產(chǎn)管理者培育制度。使職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者具備相當(dāng)程度的國有資產(chǎn)管理，企業(yè)經(jīng)營管理，國有資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，產(chǎn)權(quán)交易，證券交易，資本市場的收購、兼并等方面的專業(yè)素質(zhì)：職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者形成機(jī)制的市場化、進(jìn)入與退出的流動(dòng)化，應(yīng)有國有資產(chǎn)管理者后備軍。