中央“一號(hào)文件”的決策背景

李衛(wèi)兵等

剛剛公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》是今年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的第一份文件，對(duì)這份文件的出臺(tái)，有報(bào)道說(shuō)：這是九億農(nóng)民收到的一份新年大禮包。那么，這份大禮包到底是怎么拿出來(lái)的呢？我們采訪了文件起草小組的兩位成員：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室局長(zhǎng)唐仁健、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊。

一號(hào)文件出臺(tái)前奏

2月9日，中國(guó)各大報(bào)紙都在頭版頭條報(bào)道了中共中央正式公布的一號(hào)文件，這是在1982年至1986年，中共中央連續(xù)五年下發(fā)關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一號(hào)文件之后，時(shí)隔18年，中共中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)。特別是這次文件明確地提出了增加農(nóng)民收入的主題。

把"三農(nóng)"問(wèn)題作為中央一號(hào)文件的主題，是18年來(lái)的第一次。但實(shí)際上，我們了解到，這個(gè)文件出臺(tái)并不是橫空出世。去年一年，國(guó)家就"三農(nóng)"問(wèn)題發(fā)布的新政策也是歷年來(lái)最多的。對(duì)此，有評(píng)論說(shuō)，這是新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)解決"三農(nóng)"問(wèn)題在政治上做出的鄭重承諾。這些都為一號(hào)文件起草小組的成立，做好了鋪墊。

2003年9月30日，一號(hào)文件起草小組成立，主管農(nóng)村工作的國(guó)務(wù)院副總理回良玉擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，成員由中央9個(gè)部門和地方的有關(guān)人員構(gòu)成。他們中既有德高望重的專家，思維活躍的學(xué)者，又有來(lái)自中央各部門和地方的經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部。唐仁健局長(zhǎng)和韓俊部長(zhǎng)都是在這時(shí)進(jìn)入起草小組的。

唐仁健："宏觀的數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)分析表明，農(nóng)民增收是一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是一個(gè)非常迫切要解決的問(wèn)題。農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)從1997年以后就開始逐年下降，大體在百分之五點(diǎn)幾降到百分之三點(diǎn)幾，到最后百分之二點(diǎn)幾，最近兩年有所恢復(fù)。但是這也是一個(gè)恢復(fù)性增長(zhǎng)，幾年平均下來(lái)也只有百分之四左右，而這幾年平均城市居民的收入增長(zhǎng)大體是8%。這樣由于城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)比農(nóng)民要快的多，所以最近幾年城鄉(xiāng)居民收入的差距不是縮小了，而是不斷地?cái)U(kuò)大了。"

韓?。?回副總理還用了兩個(gè)'最'來(lái)深刻地描述當(dāng)前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)。第一個(gè)最，是改革開放以來(lái)農(nóng)民增收形勢(shì)最嚴(yán)峻的時(shí)期；第二個(gè)最是，當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的最根本最突出的問(wèn)題，是農(nóng)民增收難的問(wèn)題。正是由于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確地提出了這么一個(gè)重大的判斷，所以起草組的同志把農(nóng)民增收作為一個(gè)主題，是非常有必要的。"

記者："我們這個(gè)工作組是由哪些人員構(gòu)成的？"

唐仁健："工作組總體上是由9個(gè)部門的同志，大體有兩個(gè)層次。一個(gè)層次是以部領(lǐng)導(dǎo)為主，他們是這個(gè)文件起草的主要決定者；另外一個(gè)由約30位同志組成的工作小組，里面既有從事理論工作的同志，也有實(shí)際部門，搞政策研究的同志，既有中央部門的同志，也有地方的同志參加。"

記者："那么這樣的一個(gè)構(gòu)成，對(duì)于我們制定政策帶來(lái)一些什么樣的好處？"

唐仁?。?這個(gè)結(jié)構(gòu)最大的好處就是理論和實(shí)際可以很好地結(jié)合，中央的考慮和地方的一些實(shí)際情況，可以很好地溝通。地方的幾位同志參加，確實(shí)起到很好的作用。比如他們提出來(lái)的觀點(diǎn)，可能有地方色彩，但是它啟發(fā)我們思考一些全局的問(wèn)題。

記者："能不能舉一個(gè)例子？"

唐仁?。?文件里面有好幾處都寫道，有條件的地區(qū)可以率先怎么著怎么著。這些實(shí)際上都是地方的同志提出來(lái)的，也有很多東西，雖然具有地方特色，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看它可能是全局的問(wèn)題。"

確定了一號(hào)文件的主題，但是，在這個(gè)主題下要作什么樣的文章，這是起草小組接下來(lái)要做出的選擇。怎么才能抓住農(nóng)民增收的關(guān)鍵？從中央領(lǐng)導(dǎo)，到起草小組，這個(gè)時(shí)候都開始了全面調(diào)研。

中央領(lǐng)導(dǎo)小組的調(diào)研

在一號(hào)文件起草過(guò)程中，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次奔赴全國(guó)各地農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研。2003年10月1日至4日，胡錦濤總書記來(lái)到湖南農(nóng)村，深入田間地頭，了解當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)和農(nóng)民收入情況。12月12日至17日，胡錦濤又專程來(lái)到糧食主產(chǎn)區(qū)河南、山東兩省調(diào)研，同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨黄鹛接懭绾未龠M(jìn)農(nóng)民收入較快增加。溫家寶等國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也多次就農(nóng)民增收等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。12月18日，胡錦濤總書記剛從山東、河南農(nóng)村結(jié)束考察返京后的第二天，中央政治局常委會(huì)舉行會(huì)議，同意將農(nóng)民增收問(wèn)題作為2004年中央一號(hào)文件下發(fā)。

唐仁?。?從中央領(lǐng)導(dǎo)胡錦濤總書記、溫家寶總理、良玉副總理，以及各有關(guān)部門一些負(fù)責(zé)同志，都進(jìn)行了大量的調(diào)查研究。這個(gè)為很多具體政策的出臺(tái)，起了很好的推動(dòng)作用，其他起草組同志也進(jìn)行了調(diào)研。"

韓?。?我們?cè)?jīng)對(duì)中部的三個(gè)比較有代表性的省份做過(guò)非常詳細(xì)的調(diào)查，我們的調(diào)查報(bào)告也提交給了國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。我印象最深的就是在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧已經(jīng)無(wú)利可圖，已經(jīng)接近入不敷出的邊緣。再比如說(shuō)，我們調(diào)查了很多農(nóng)戶，農(nóng)民就說(shuō)糧價(jià)越來(lái)越低，但是稅費(fèi)減免的幅度沒(méi)有那么大。很多農(nóng)民講，我們種糧的純收益全部被抽走了。比如說(shuō)8.4%的農(nóng)業(yè)稅稅率，它的利潤(rùn)率還沒(méi)有8.4%呢。這些情況說(shuō)明，在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民收入停滯的問(wèn)題確實(shí)是我們國(guó)家當(dāng)前面臨的一個(gè)重大的問(wèn)題。一號(hào)文件明確把支持糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增加收入作為第一條來(lái)寫，這條政策是深受糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的歡迎的。"

基層調(diào)研讓中央領(lǐng)導(dǎo)和文件起草小組直接聽到了來(lái)自農(nóng)民的聲音，一系列提高農(nóng)民增收的政策思路開始逐漸成形。韓駿告訴我們，他當(dāng)時(shí)在起草小組的會(huì)上，說(shuō)過(guò)這么一句話，過(guò)去制定農(nóng)村政策往往不缺提法，缺的是實(shí)招。那么，這次制定一號(hào)文件怎樣避免這個(gè)問(wèn)題呢？

唐仁健告訴我們，他到湖南洞庭湖區(qū)調(diào)研的時(shí)候，有一個(gè)農(nóng)民告訴他們，現(xiàn)在什么都不缺，就是缺錢，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品太多，賣不掉。這番話給起草小組留下了很深的印象，本來(lái)他們寫的第一稿里面，農(nóng)林牧副漁面面俱到，是一個(gè)綜合性草案，后來(lái)經(jīng)過(guò)10多稿修改，這些內(nèi)容都去掉了。起草小組的目的越來(lái)越明確，就是要圍繞增加農(nóng)民收入，提高一號(hào)文件的含金量，讓農(nóng)民得到實(shí)惠。

農(nóng)民補(bǔ)貼問(wèn)題

韓?。?我參加過(guò)兩次國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)召開的專家座談會(huì)。我的一個(gè)印象就是在座談會(huì)上，你完全可以直言不諱地提出非常尖銳的問(wèn)題。比如中央明確提出要按照'多予，少取，放活'的這么一個(gè)基本方針，來(lái)解決好'三農(nóng)'問(wèn)題。那么有的專家就明確提出'多予，少取，放活'是好政策，但是一定要有實(shí)招。那么就向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出要咬牙跺腳出實(shí)招，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這份意見是完全能夠聽得進(jìn)去的。"

記者："意見提出以后是一個(gè)什么樣的結(jié)果呢？"

韓?。?大家看到了，現(xiàn)在形容一號(hào)文件就是說(shuō)政策含量比較高，實(shí)招最多。"

唐仁?。?這次文件的含金量非常高，這個(gè)含金量不僅包括投入，還包括政策，包括改革，這個(gè)力度之大應(yīng)當(dāng)說(shuō)也是多少年沒(méi)有的。"

韓?。?但是我們對(duì)于直接補(bǔ)貼農(nóng)民，有幾種不同的意見。有人建議說(shuō)好像錢也不多，意義不大，有人認(rèn)為沒(méi)有能力補(bǔ)，各種意見都有。但是主導(dǎo)的意見還是認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化的中期階段，可以說(shuō)是在新的階段，農(nóng)業(yè)不應(yīng)該繼續(xù)成為一個(gè)受擠壓的部門，應(yīng)該成為一個(gè)受補(bǔ)助的部門，直接補(bǔ)貼農(nóng)民，這是對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的一種比較有效的途徑，后來(lái)這個(gè)意見就被采納了。"

記者："關(guān)于這個(gè)直接補(bǔ)貼農(nóng)民的爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)激烈到一個(gè)什么樣的程度？"

韓?。?可以說(shuō)爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題就是拿出多少錢來(lái)補(bǔ)農(nóng)民。有人講拿出糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的一半，至少一半。我是這個(gè)建議，要至少拿出一半來(lái)直接補(bǔ)貼農(nóng)民，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是3200億，要拿出1500億。也有人認(rèn)為，拿出三分之一，后來(lái)是采納了三分之一的政策主張。"

一號(hào)文件的起草過(guò)程充分體現(xiàn)了決策科學(xué)化和民主化的精神，起草小組內(nèi)部完全是暢所欲言，各種各樣的觀點(diǎn)都可以提出來(lái)，大家經(jīng)常是爭(zhēng)論得非常厲害。

對(duì)于補(bǔ)貼問(wèn)題，一號(hào)文件規(guī)定：為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，要建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。2004年，國(guó)家從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。其他地區(qū)也要對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。

韓?。?這22條政策里面，我覺得最實(shí)的一招，含金量最高的一招，是農(nóng)業(yè)稅的稅率平均降低一個(gè)百分點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，然后對(duì)種糧的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。那么農(nóng)業(yè)稅平均降低一個(gè)百分點(diǎn)可以為農(nóng)民減負(fù)70個(gè)億，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅可以為農(nóng)民減負(fù)48個(gè)億，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼達(dá)到了100個(gè)億，這三條政策都是農(nóng)民可以直接得實(shí)惠的政策。"

最近幾年，土地成為很多農(nóng)民最傷心的事。他們離開土地之后，往往得不到足夠的補(bǔ)償和安置。

在一號(hào)文件的起草過(guò)程中，怎么樣為失地農(nóng)民提供補(bǔ)償和保障始終是起草小組討論的另一個(gè)焦點(diǎn)。為此，他們?cè)?jīng)到全國(guó)很多地方進(jìn)行調(diào)研，聽取農(nóng)民和其他各方的意見。唐仁健和韓駿告訴我們，和以前相比，這次在一號(hào)文件中，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼咦儎?dòng)很大。

韓俊："1987年到現(xiàn)在大約我們征用了農(nóng)民的2400萬(wàn)畝耕地，估計(jì)有3400萬(wàn)農(nóng)民失去土地或者說(shuō)部分失去土地。那么今后城市發(fā)展的速度越來(lái)越快，還會(huì)有更多的農(nóng)民要失去土地。現(xiàn)在城市的發(fā)展占用一部分耕地是難以避免的，但是一定要防止濫占，尤其是對(duì)失地農(nóng)民一定要給與合理的補(bǔ)償。妥善解決他們失地以后的出路問(wèn)題。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有一個(gè)調(diào)查報(bào)告，根據(jù)這個(gè)調(diào)查報(bào)告，失地農(nóng)民失地以后統(tǒng)一安排就業(yè)的還占不到3%，那么失地農(nóng)民有20%是閑賦在家沒(méi)有事干。所以文件就是要制約，要遏制政府依賴吃地皮來(lái)發(fā)展城市，這實(shí)際上是剝奪農(nóng)民，文件里明確提出要為實(shí)地農(nóng)民建立必要的社會(huì)保障，這實(shí)際上也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要手段。"

一號(hào)文件綠色通道

一號(hào)文件明確提出，要加快土地征用制度改革，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，控制征地規(guī)模，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障。我們希望一號(hào)文件的這些規(guī)定，能讓那些被征去土地的農(nóng)民吃顆定心丸。說(shuō)起農(nóng)民增收，以前還聽說(shuō)過(guò)這樣的事情，有些地方種果樹，蘋果豐收了，可是，因?yàn)檫^(guò)路費(fèi)太高，很多農(nóng)民即使把蘋果拉到城里賣了，也是賠錢，于是索性把果樹砍了。面對(duì)過(guò)路費(fèi)這個(gè)農(nóng)民增收的障礙，一號(hào)文件能不能給他們打通一個(gè)綠色通道呢？

唐仁健："它的合理性在于現(xiàn)在很多公路，我們采取新的建設(shè)運(yùn)營(yíng)和管理方式，很多都企業(yè)化了。有很多就是企業(yè)的投資，完了你現(xiàn)在一句話說(shuō)給它免了，好像于情理上也說(shuō)不過(guò)去。"

韓?。?但是路橋費(fèi)確實(shí)有它的明顯的不合理性，比如說(shuō)你拉一車的芯片，拉一車的手機(jī)，和拉一車的大白菜路橋費(fèi)是一樣的，這明顯的是不合理的。但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，所以這個(gè)政策確實(shí)有值得改進(jìn)的地方。"

唐仁?。?我們也進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，一個(gè)是浙江省，一個(gè)是湖北，一個(gè)是四川，這三個(gè)省都已經(jīng)在省內(nèi)搞了綠色通道，尤其是四川省。四川省的綠色通道，不僅把一般的過(guò)路過(guò)橋費(fèi)給免了，把包括高速公路在內(nèi)的費(fèi)用都全免了，這樣給農(nóng)民帶來(lái)的收益至少在2個(gè)億到3個(gè)億。所以這項(xiàng)政策盡管有一定的阻力，但是最后包括連交通部門的同志在內(nèi)，他們都給與了大力的支持，這項(xiàng)政策也終于出臺(tái)了。"

一號(hào)文件非常重視搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，提出支持鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷，在全國(guó)建立高效率的綠色通道，進(jìn)一步改善農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)境。

另外，一號(hào)文件中還有一個(gè)非常引人注目的地方就是對(duì)農(nóng)民工提法的改變。文件強(qiáng)調(diào)了"進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分"，這種提法在中央文件中提出尚屬首次。對(duì)此，唐局長(zhǎng)和韓部長(zhǎng)都認(rèn)為，這個(gè)提法非常深刻，也非常符合實(shí)際。

農(nóng)民工變成產(chǎn)業(yè)工人

記者："我們還注意到在這個(gè)文件當(dāng)中有一個(gè)提法，農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的一部分。"

韓俊："這是一個(gè)新的提法。根據(jù)第五次人口普查的資料，我們國(guó)家二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員當(dāng)中，農(nóng)業(yè)戶籍的就業(yè)人員已經(jīng)占到46.5%。在制造業(yè)的就業(yè)人員當(dāng)中，農(nóng)業(yè)戶籍的就業(yè)人口已經(jīng)占到57.6%。在建筑行業(yè)，農(nóng)民工已經(jīng)占到80%，所以說(shuō)農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的一個(gè)重要組成部分，文件里關(guān)于保障降低農(nóng)民外出就業(yè)的門檻，關(guān)于保障外出就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益，關(guān)于提高他們的就業(yè)能力都有非常明確的政策要求。"

記者："你覺得有可能給他們帶來(lái)一些什么樣的影響和變化？"

唐仁?。?這樣他們?cè)谑杖雴?wèn)題上，在居住問(wèn)題上，在很多社會(huì)保障方面，應(yīng)當(dāng)說(shuō)肯定會(huì)比他們以前的情況有大大的改善。另外文件里還有一點(diǎn)非常重要，就是強(qiáng)調(diào)為了提高農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的能力關(guān)鍵要提高他們的素質(zhì)，因?yàn)檗r(nóng)民工問(wèn)題在很大程度上是個(gè)收入問(wèn)題。收入問(wèn)題在很大程度上又是一個(gè)就業(yè)問(wèn)題，就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵是要抓住他們的素質(zhì)問(wèn)題，勞動(dòng)技能。所以這次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家要拿錢，中央地方財(cái)政都要拿錢專門支持農(nóng)民工的培訓(xùn)。"

韓?。?國(guó)務(wù)院去年已經(jīng)明確說(shuō)工傷保險(xiǎn)，應(yīng)該覆蓋到所有的就業(yè)人員，包括農(nóng)民工。今后的最低工資，現(xiàn)在有關(guān)部門正在制定，最低工資政策應(yīng)該讓農(nóng)民能夠受益。社會(huì)保障要逐步建立，覆蓋所有國(guó)民的最基本的，比如說(shuō)醫(yī)療保障制度。那么將來(lái)在這么一個(gè)大的判斷下，我們的很多政策都要進(jìn)一步地做調(diào)整。"

我們都知道要善待農(nóng)民工，大家是從感情的角度體會(huì)他們的難處。而一號(hào)文件，第一次從政策層面提出，農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，第一次要求把農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動(dòng)保證納入正常的財(cái)政預(yù)算。用唐仁健局長(zhǎng)的話說(shuō)，一號(hào)文件中象這樣的實(shí)實(shí)在在的，含金量高、可操作性強(qiáng)的政策還很多。